II OSK 676/18

Dnia 3 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ol 89/17 w sprawie ze skarg Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w O. oraz Stowarzyszenia na R. na bezczynność Wójta Gminy D. w sprawie nakazania oczyszczania źródła, rowów i przepustów w zlewni jeziora S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ol 89/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skarg Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w O. oraz Stowarzyszenia D. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) na bezczynność Wójta Gminy D. w sprawie nakazania oczyszczenia źródła, rowów i przepustów w zlewni jeziora S., zobowiązał Wójta Gminy D. do wydania w terminie miesiąca aktu oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w dniu 3 marca 2016 r. do Urzędu Gminy D. wpłynęło podanie Stowarzyszenia zawierające żądanie wydania decyzji nakazującej właścicielom działek oczyszczenia źródliska jeziora S. od działki ..., ..., ... obr. G., na działkach ..., ..., ..., obr. G. i działkach ..., ..., obr. G. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.). Wskazano, że zniszczenie i nieoczyszczanie źródliska oraz odpływu, a także słabe opady atmosferyczne od 2 lat spowodowały obniżenie wód jeziora o 1 metr. W dniu 7 marca 2016 r. do Urzędu Gminy D. wpłynęło podanie o podobnej treści od Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w O. Decyzjami z dnia 13 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję z dnia 6 grudnia 2016 r. Wójta Gminy D. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oraz decyzję z dnia 6 grudnia 2016 r. tego organu o odmowie nałożenia obowiązku na właścicieli działek nr ..., ..., ... przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie, a sprawy zostały przekazane organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Do tej pory Wójt nie wydał decyzji w rozpoznawanych sprawach. Jak wynika z przekazanych do Sądu akt administracyjnych tej sprawy organ podejmował jedynie czynności polegające m.in. na rozważaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ustalaniu listy biegłych z zakresu melioracji i gospodarki wodnej, podejmowaniu działań w kierunku znalezienia potencjalnego zleceniobiorcy w sprawie wykonania badań, dotyczących zmiany stanu wody na gruncie oraz zmiany poziomu wody i jego przyczyn w jeziorze, a także zawarciu umowy na wykonanie badań dotyczących uwarunkowań hydrologiczno-zlewniowych eutrofizacji i spadku poziomu wody w jeziorze, które to badania mają zostać rozliczone do 15 grudnia 2018 r. Tymczasem zamiast przeprowadzać badania hydrologiczne dna jeziora, co do których konieczności przeprowadzenia Sąd się nie wypowiedział, bowiem przedmiotem sprawy była jedynie bezczynność organu w rozpoznaniu zgłoszonych wniosków dotyczących udrożnienia i oczyszczenia źródlisk jeziora. W ocenie Sądu wystarczyłoby, aby upoważniony pracownik organu przeprowadził dowód z udziałem zainteresowanych stron postępowania w postaci oględzin źródliska jeziora i ustalił, czy faktycznie doszło do ich zanieczyszczenia, czy drożne są istniejące dotychczas przepływy oraz czy konieczne jest wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nakazującej oczyszczenie właścicielom terenów wskazanych we wniosku, na których znajdują się źródliska ww. jeziora. Sąd wywiódł, że z przekazanych akt sprawy wynika, że w toku prowadzonego postępowania znacząco zostały naruszone wszelkie terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 § 3 K.p.a. Wprawdzie stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że organ wielokrotnie korzystał z tej instytucji i kolejnymi zawiadomieniami z dnia: 27 kwietnia 2017 r., 25 lipca 2017 r., 6 września 2017 r., 25 września 2017 r., 27 października 2017 r., zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie, przy czym nie zawsze wskazywał konkretne i rzeczywiste przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem taką przyczyną nie może być szczególny stopień złożoności sprawy (tak w zawiadomieniu z 25 lipca 2017 r.), konieczność uzupełnienia materiału sprawy (tak w zawiadomieniu z dnia 27 kwietnie 2017 r.). Wprawdzie w każdym z zawiadomień został wskazany nowy termin załatwienia sprawy, jednak w żadnym przypadku organ nie pouczył o uprawnieniu do zgłaszania ponaglenia. W wielu zawiadomieniach wskazywane były okoliczności, które w późniejszym czasie nie znajdowały odzwierciedlenia w materiale sprawy. Sąd podniósł, że po wydaniu decyzji przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 13 marca 2017 r. dopiero w dniu 27 kwietnia 2017 r., a zatem po upływie półtora miesiąca, poinformowano strony, że organ będzie prowadził jedno rozszerzone postępowanie, zaś w dniu 26 czerwca 2017 r., a więc dopiero po wydaniu postanowienia z dnia 8 czerwca 2017 r. przez SKO o zasadności zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójt wydał postanowienie o dopuszczeniu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w O. i Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oraz udrożnienia przepustu na działce nr ... Same czynności, na które wskazywała pełnomocnik organu, tak w odpowiedzi na skargę, jak i na rozprawie, związane z poszukiwaniem biegłego, który podejmie się sporządzenia kompleksowej opinii w tej sprawie są bardzo skąpo udokumentowane. Pierwsza taka informacja pojawia się w aktach dopiero w dniu 10 sierpnia 2017 r., a zatem wiele miesięcy po wydanej decyzji przez SKO. Z akt sprawy wynika, że czasami w poszczególnych miesiącach podejmowana była jedna czynność procesowa, bądź też występowano o informacje, które były już w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że Wójt pozostawał w bezczynności. Ponieważ wnioski skarżących dotyczące wydania decyzji nakazującej właścicielom działek oczyszczenia źródliska jeziora, w dacie orzekania przez Sąd nie zostały załatwione, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zobowiązano Wójta do ich rozpatrzenia i wydania aktu w terminie miesiąca. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji przebieg postępowania i podjęte przez organ czynności, następowały w dużych odstępach czasowych, których nie sposób usprawiedliwić przyczynami obiektywnymi, niezależnymi od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Niewątpliwie sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności dokonania oględzin źródliska jeziora. Jednak kolejne czynności zmierzały jedynie do poszukiwania biegłych, którzy przeprowadzą badania hydrologiczne dna jeziora, co w ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie było niezbędne do jej rozstrzygnięcia. Sprawa nie została załatwiona pomimo upływu ponad 1,5 roku od jej wszczęcia. Taki stan rzeczy Sąd zakwalifikował jako bezczynność organu, mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zarzucana bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Wójt Gmin D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 36 § 1, i 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy na skutek błędnego uznania, że miała miejsce bezczynność Wójta oraz, że bezczynność ww. organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy na skutek błędnego uznania, w szczególności w zakresie obejmującym stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, w dniach 3 i 4 marca 2016 r. wnioski o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany stanu wody na działkach nr ..., ..., ... oraz ..., ..., ..., ... i ... zostały złożone przez Stowarzyszenie D. oraz Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w O. W dniu 25 kwietnia 2016 r. organ (Wójt Gminy D.) przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości, a w dniu 13 maja 2016 r. została przedłożona do akt sprawy opinia biegłego. Strony po zawiadomieniu przez organ o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień, składały pisma o przedłużenie terminu do zapoznania się z tym materiałem. Po uwzględnieniu tych wniosków w dniu 29 lipca 2016 r. została wydana przez Wójta Gminy D. decyzja w sprawie, od której wniesiono odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 30 sierpnia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Wójt Gminy D. dwiema decyzjami z dnia 6 grudnia 2016 r. rozstrzygnął w przedmiocie zmiany stanu wody na działkach nr ..., ..., ..., ...., ..., ..., ..., ... i ... (jedna decyzja) i na działkach nr ..., ..., ..., ..., ... i ... (druga decyzja). Po rozpoznaniu odwołań od obu ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzjami z 13 marca 2017 r. uchyliło te decyzje i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził w jednym ze swoich rozstrzygnięć (w decyzji z 13 marca 2017 r. znak ...), że sprawa ta wymaga kompleksowego rozpatrzenia i w miarę możliwości w jak najszerszym zakresie przedmiotowym, ponieważ spadek poziomu wody w jeziorze jest spowodowany wieloma przyczynami, a jednymi z dowodów mogą być dokładne oględziny połączone z biegłymi. Decyzje te przekazano Wójtowi Gminy D. w marca 2017 r. i w maju 2017 r. Wójt Gminy D. podjął działania zmierzające do ustalenia biegłych mogących sporządzić kompleksową opinię co do przyczyn zmiany stanu wód w zakresie objętym tą sprawą. Jak wynika również z akt sprawy, w miesiącu lipcu i sierpniu 2017 r. prowadzone były rozmowy z potencjalnymi wykonawcami (biegłymi) w zakresie sporządzenia opinii, które jednak nie odniosły skutku i dopiero 21 września 2017 r. Uniwersytet W. złożył ofertę na wykonanie opinii w przedmiocie wykonania ekspertyzy obejmującej badania środowiskowe jeziora S. i jego zlewni oraz monitoringu wód gruntowych. Na tej podstawie została zawarta umowa o sporządzenie tej ekspertyzy obejmującej pełny cykl badawczy, tj. okres jednego roku (od 30 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji kontrolując bezczynność Wójta Gminy D. zbyt pochopnie uznał to postępowanie administracyjne jako nie wymagające przeprowadzania dowodów poza jednym dowodem z oględzin, który miałby być przeprowadzony przez jednego z pracowników organu z udziałem zainteresowanych stron i na tej podstawie należało ustalić wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Warunkiem uznania przez Sąd, że organ administracyjny dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu jest ustalenie, że w okolicznościach danej sprawy na datę wyrokowania przez Sąd należało sprawę załatwić wydając akt administracyjny, a skoro taki akt nie został wydany, to Sąd zobowiązuje do jego wydania. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wydanym w dniu 12 grudnia 2017 r. zobowiązał Wójta Gminy D. do wydania w terminie miesiąca aktu, ale nie uwzględnił potrzeby należytego wyjaśnienia przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W decyzji organu odwoławczego z 13 marca 2017 r. znak ... organ ten wyraźnie stwierdził, że sprawa ma charakter skomplikowany i niezbędnym jest jej kompleksowe rozpatrzenie. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy miał obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tych okolicznościach sprawy powołanie przez Wójta Gminy D. biegłego (Katedry Inżynierii Ochrony Wód Uniwersytetu W.) celem sporządzenia kompleksowej opinii w sprawie należało ocenić jako działanie zmierzające do ustalenia należytego i wyczerpującego stanu faktycznego sprawy. Wyznaczając zaś wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. termin jednego miesiąca do wydania w sprawie aktu zmierzającego do załatwienia sprawy, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił specyfiki dowodu w postaci ekspertyzy przygotowywanej przez ww. Katedrę Inżynierii Ochrony Wód Uniwersytetu W. w O., który to dowód wymaga przeprowadzenia badań terenowych w okresie jednego roku. Wykonanie obowiązku Sądu pierwszej instancji oznaczałoby konieczność załatwienia sprawy bez kluczowego w sprawie dowodu, co z dużym prawdopodobieństwem oznaczałoby nienależyte załatwienie sprawy. Zwalczanie bezczynności organu nie może prowadzić do naruszenia takich zasad jak np. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) i budowania zaufania do organu (art. 8 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. stwierdzając, że w okolicznościach tej sprawy należało zobowiązać Wójta Gminy D. do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca. Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie nie uwzględnił Sąd treści art. 35 § 5 K.p.a., zgodnie z którym do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz miedzy innymi okresów spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu. Skoro specyfika dowodu w postaci badania środowiskowego jeziora D. (S.) wymagała cyklu jednego roku, to okres zarówno rzeczywistego poszukiwania biegłych jak i oczekiwania na taką ekspertyzę nie może być uznany jako okres wliczany do terminu załatwienia sprawy. Jak przy tym wynika z akt sprawy, co także podnosi Sąd pierwszej instancji, Wójt Gminy D. nie zaniechał stosowania art. 36 § 1 i 2 K.p.a. informując strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowe terminy jej załatwienia. W tych okolicznościach sprawy ma także rację strona skarżąca kasacyjnie, że Wójtowi Gminy D. nie można przypisać rażącej bezczynności w braku załatwienia tej sprawy. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18). W tej zaś sprawie jej skomplikowany charakter wymusił prowadzenie postępowania dowodowego, w tym sporządzenie ekspertyzy obejmującej roczny cykl badawczy. Pierwsza opinia, jaką w tej sprawie zlecił Wójt Gminy D. i która została sporządzona już w maju 2016 r., nie pozwoliła na dokonanie prawidłowych ustaleń w sprawie. Mając na uwadze także wyraźne wskazania organu odwoławczego nie było podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie bezczynność Wójta Gminy D. ma charakter rażącego naruszenia i została tylko zawiniona przez ten organ. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji winien ponownie ocenić stan bezczynności w sprawie uwzględniając czynności dowodowe prowadzone w tej sprawie i przewidywany termin ich zakończenia. W razie uznania, że Wójt Gminy D. dopuścił się bezczynności należy skorelować termin do załatwienia sprawy (wydania aktu) z zakończeniem przeprowadzania dowodu z opinii ww. Katedry Inżynierii Ochrony Wód Uniwersytetu W. Ponadto obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie również ustalenie, czy strony wnoszące skargi mają nadal zdolność sądową lub procesową i w szczególności dotyczy to Stowarzyszenia D. w związku z art. 10 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1923). Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.