II OSK 2269/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1258/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w . z dnia 8 września 2017 r. nr ... w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1258/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. B. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 8 września 2017 r. nr ... w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że organy zrealizowały i odniosły się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1472/15. Wzięto pod uwagę całość zebranej dokumentacji medycznej, co więcej organ orzekający zwrócił się o weryfikację orzeczeń lekarskich. Z opinii M. Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 19 stycznia 2016 r., jak również opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 27 lutego 2017 r. jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania u badanej przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Sąd argumentował, że ustalenie braku możliwości stwierdzenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowego między narażeniem zawodowym a chorobą cieśni nadgarstka u skarżącej wiązało się właśnie z rozpoznaniem u niej szeregu innych, pozazawodowych czynników i schorzeń, stanowiących uznane źródła powstawania takiej choroby. Ustalenie to nie zostało przy tym dokonane dowolnie przez organy sanitarne, lecz wynikało z treści jednoznacznych i zgodnych orzeczeń dwóch jednostek medycznych powołanych do diagnostyki chorób zawodowych. W uzasadnieniach tych orzeczeń przedstawiono szczegółowo ocenę stanu zdrowia skarżącej i uwzględniono cały materiał dowodowy. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 27 lutego 2017 r. wykazano wiele samoistnych schorzeń skarżącej, w tym konkretne zaburzenia określone jako czynniki ryzyka w zakresie powstania zespołu cieśni nadgarstka. Tym samym brak możliwości przyjęcia nawet owego "wysokiego prawdopodobieństwa" wynika z wiedzy medycznej uprawnionych lekarzy, która – jak już wyjaśniono – nie może być weryfikowana przez organy administracyjne. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji za chybione uznał podniesione zarzuty skargi. Sąd wskazał, że wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się wprost do wniosku z odwołania o dopuszczenie dowodu z wyczerpującej opinii biegłego, ale nie jest to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Mianowicie postępowanie w sprawie chorób zawodowych musi uwzględniać specyfikę wynikającą z powoływanego rozporządzenia. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w § 8 ust. 2 pozostawia ono organowi sanitarnemu, który według swojego uznania ocenia, czy jest to konieczne do wydania decyzji. Nie jest zatem w tym zakresie związany żądaniami stron. Wobec zgodnych i stanowczych orzeczeń obu jednostek orzeczniczych organy obu instancji miały prawo uznać, że zgromadzony materiał jest wystarczający do wydania decyzji, zwłaszcza, że – jak już wykazano – kontrola tych orzeczeń ma ograniczony wymiar. Skarżąca wskazuje przy tym okoliczności, które były znane lekarzom orzecznikom. Z orzeczeń wynika, że mieli oni na uwadze fakt rodzaju wykonywanej pracy przez skarżącą i obciążenie zawodowe. Sprawa choroby zawodowej J. B. pod postacią zespołu cieśni nadgarstka była konsultowana w uprawnionych jednostkach orzeczniczych, zarówno pod kątem dostarczanych przez stronę dokumentacji medycznej, jak również rodzaju wykonywanych czynności i zgłaszanych uwag. Do zadań jednostek orzeczniczych nie należy prowadzenie badań mających na celu ustalenie pozazawodowych przyczyn schorzenia. Jednostki te nie prowadzą diagnostyki w kierunku wskazania przyczyn choroby zdiagnozowanej u danego pacjenta, lecz badały, czy choroba może mieć etiologie zawodową. Obie jednostki orzecznicze na podstawie przeprowadzonych badań rozpoznały u ww. obustronny zespół cieśni nadgarstka, jednakże nie uznały jego zawodowej etiologii. Sąd nadmienił, że rozpoznanie schorzenia widniejącego w wykazie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia choroby zawodowej. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż do stwierdzenia zespołu cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego konieczne jest spełnienie następujących warunków: fakt istnienia schorzenia widniejącego w obowiązującym wykazie chorób zawodowych u osoby zainteresowanej, praca w narażeniu na ruchy monotypowe oraz wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej, do 1 roku od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Istotą rozpoznania zespołu cieśni nadgarstka jako choroby zawodowej jest wskazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z wiedzą medyczną uznanym sposobem wykonywania pracy mogącym skutkować powstaniem zespołu cieśni nadgarstka są czynności związane z wielokrotnie powtarzalnymi (monotypowymi) ruchami zginania i prostowania nadgarstków, odchyleniem łokciowym i promieniowym nadgarstka, chwytem pesetowym (chwytanie placami). O pracy monotypowej mówimy wtedy, gdy czynności powtarzają się w odstępach krótszych niż 5 minut, a częstotliwość powtarzania tych czynności jest większa niż 40 x 1 min, wtedy mięśnie nie mają możliwości odnowy swojej zdolności do skurczu. Zdaniem Sądu, organy administracyjne słusznie uznały, że w przypadku J. B. nie został spełniony warunek dotyczący narażenia na ruchy monotypowe podczas wykonywania czynności zawodowych. Czynności wykonywane przez J. B. w trakcie zatrudnienia były różnorodne i nie były równoznaczne z wyżej opisaną monotypią ruchów w zakresie stawów nadgarstkowych. Sąd uznał, iż kwestia narażenia zawodowego została wyjaśniona zarówno na etapie prowadzonego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego przez jednostki orzecznicze, jak również na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z analizy sporządzonej na tą okoliczność oceny narażenia zawodowego wynika, iż J. B., nie wykonywała czynności powtarzalnych, monotypowych rozumianych jako ruchy jednorodne wykonywane przez większość zmiany roboczej, w wymuszonym tempie pracy, stwarzających warunki, w którym dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego, a w konsekwencji wystąpienia zespołu cieśni nadgarstka. Pojęcie monotypii obejmuje czynności powtarzane w krótkich odstępach czasu, jednostronnie przeciążające pewne grupy mięśniowe. Jednostki orzecznicze w swoich opiniach i opiniach uzupełniających, zgodnie podtrzymały w całości stanowisko wyrażone w wydanych orzeczeniach lekarskich o braku podstaw do rozpoznania u J. B. choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni nadgarstka (opinie M. Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia: 11 grudnia 2012 r., 31 lipca 2017 r., 31 sierpnia 2017 r. oraz opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia w S. z dnia: 31 października 2013 r., 2 kwietnia 2015 r., 27 lutego 2017 r.). Obie jednostki orzecznicze pomimo rozpoznania schorzenia pod postacią cieśni nadgarstka nie uznały jego zawodowej etiologii, wskazując na istnienie u J. B. czynników pozazawodowych. Sąd stwierdził trafność procedowania organów administracyjnych, które zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy miały podstawy do oparcia swojego rozstrzygnięcia na wydanych orzeczeniach lekarskich. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej J. B. zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie punktu pierwszego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 8 września 2017 roku i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 29 marca 2017 roku. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, względnie - z najdalej posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej wniosła o przyznanie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, albowiem nie zostały one pokryte przez samą skarżącą ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) w powołaniu na przepis art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy w istocie nie podjęły one wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to w szczególności - analogicznie jak Sąd pierwszej instancji - nie wyjaśniły powodów sprzeczności pomiędzy ustalonymi w orzeczeniach lekarskich charakterem i warunkami pracy skarżącej a ustaleniami wskazanymi w tym zakresie w kartach oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, w sposób dowolny przyjęły, że etiologia zdiagnozowanej u skarżącej choroby ma charakter pozazawodowy oraz nie ustaliły, czy objawy sugerujące pierwotnie rozpoznane zwyrodnienie kręgosłupa i stawów mogły świadczyć równolegle o wystąpieniu choroby w postaci cieśni nadgarstka, czy też wykluczały tę chorobę, a ponadto pominęły zupełnie zeznania samej strony, 2) w powołaniu na przepis art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - Kodeks pracy przez jego błędną wykładnię, tj. niewzięcie pod uwagę, że powołany przepis wyraźnie zakłada występowanie związku przyczynowo-skutkowego między warunkami pracy a występującym schorzeniem, co oznacza, że w przypadku równoczesnego pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz iż praca była wykonywana w szkodliwych warunkach, istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie i - co tu najistotniejsze - domniemanie to może być wzruszone wyłącznie w przypadku, gdy zostanie wykazane w sposób bezsporny, że etiologia choroby ma charakter pozazawodowy; inaczej mówiąc, dla obalenia domniemania nie jest wystarczające samo wykazanie współistnienia czynników pozazawodowych. W piśmie z dnia 25 czerwca 2020 r. skarżąca kasacyjnie wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z dnia 26 czerwca 2020 r. M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z dnia 3 lipca 2020 r. uczestnik postępowania A. S.A. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony pouczone o treści art. 182 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w terminie czternastu dni od dnia doręczenia pisma skarżącej kasacyjnie z dnia 25 czerwca 2020 r., nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). 3. Dla oceny zasadności postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej istotne jest to, że nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 3.1. Zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zakres związania obejmuje dwa aspekty: - po pierwsze, aspekt materialny wyrażony w przeprowadzonej wykładni przepisu prawa i zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie; - po drugie, aspekt procesowy wyrażony wskazaniem co do dalszego postępowania przy rozpoznaniu sprawy przez ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z hipotetycznym stanem faktycznym zapisanym w przepisie prawa będącego podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze administracyjnej, a następnie przy dokonaniu przez sąd oceny zgodności z prawem tego działania. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny zrealizowania przez organy rozpoznające i rozstrzygające sprawę w I i II instancji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1472/15. W skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny przez postawienie zarzutu naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na podkreślenie w uprzednio wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sprawa do sygn. akt III SA/Kr 1472/15), nie wykazano jednak w jakim zakresie nie wykonano wskazań zawartych w tym wyroku. W zaskarżonym wyroku przytoczono ustalenia co do całego okresu zatrudnienia skarżącej, wskazując na warunki pracy w narażeniu na chorobę zawodową. Nie można zatem skutecznie wywodzić co do braku ustalenia stanu faktycznego. 4. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania wyprowadzono z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ocenie zasadności tego zarzutu niezbędne jest wskazanie na szczególną regulację rozpoznawania spraw stwierdzenia choroby zawodowej. Przed Państwową Inspekcją Sanitarną właściwymi do rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw stwierdzenia choroby zawodowej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że wymaga uwzględnienia regulacja szczególna. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy, Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu postępowania dotyczącego zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych. W wykonaniu delegacji ustawowej Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367) unormowała sposób i tryb postępowania dotyczący zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych. Regulacja § 6 powołanego rozporządzenia stanowi wprost, że to do lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, należy wydanie orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia, ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w toku rozpoznania choroby zawodowej – lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Takie ukształtowanie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej powoduje, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonują jedynie oceny co do wszechstronnego uzasadnienia rozpoznania lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W razie braku pełnego uzasadnienia wydanego orzeczenia występuje o jego uzupełnienie. Rozpoznanie choroby zawodowej oraz związku przyczynowego z warunkami pracy musi opierać się na orzeczeniu lekarskim, wymaga to bowiem wiedzy specjalistycznej. Podniesione zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Sąd dokonał oceny ustalenia stanu faktycznego w oparciu o obowiązujące rozwiązania prawne. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 5. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 2351 Kodeksu pracy. Według art. 2351 Kodeksu pracy: "Za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych «narażeniem zawodowym»". Zarzucono błędną wykładnię art. 2351 Kodeksu pracy przez nie wzięcie pod uwagę, że powołany przepis wyraźnie zakłada wystąpienie związku przyczynowo - skutkowego między warunkami pracy a wystąpieniem schorzenia, co oznacza, że w przypadku równoczesnego pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz iż praca była wykonywana w szkodliwych warunkach, istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą zawodową a warunkami pracy. Przyjęte w art. 2351 Kodeksu pracy przesłanki uznania za chorobę zawodową choroby stwierdzenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem nie daje podstaw do przyjęcia domniemania niezbitego do stwierdzenia choroby zawodowej. Wystąpienie w pewnym okresie pracy skarżącej czynników szkodliwych nie daje podstaw do przyjęcia tak daleko posuniętego domniemania związku w świetle jednoznacznych orzeczeń jednostek powołanych do rozpoznania choroby zawodowej w związku z warunkami pracy. W orzecznictwie podkreśla się, że jest to domniemanie zwykłe wzruszalne, które nie wyłącza wykazania, że pomimo pracy w warunkach narażających na chorobę, jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn nie związanych z zatrudnieniem. Ustalenie czy występuje związek przyczynowy między warunkami pracy a chorobą zawodową musi być oparty na orzeczeniu lekarskim. Wymaga to wiedzy specjalistycznej, która uzasadniała wprowadzenie szczególnej regulacji opierającej ustalenia stanu faktycznego na podstawie orzeczenia lekarskiego, a nie podjęcia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej samodzielnych ustaleń. Sąd wskazał na znaczenie w tym przedmiocie regulacji prawnej przyjętej w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nakładającego na organ obowiązek dokonania oceny orzeczenia lekarskiego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłowo wykładnię art. 2351 Kodeksu pracy oraz prawidłowo wyprowadził ocenę co do istnienia podstawy w sprawie domniemania związku przyczynowego pomiędzy chorobą skarżącej a warunkami pracy. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 7. Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, zgodnie z art. 254 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. ----------------------- 9