II OSK 1445/18

Dnia 2 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 985/17 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 985/17, oddalił skargę K. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2017 r. o odmowie wydania skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, polegające na tolerowaniu przez Sąd ich niezastosowania przez organ, w sytuacji, gdy skarżący udowodnił w postępowaniu administracyjnym istnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej bojowej do celów ochrony osobistej. Naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że katalog przesłanek wymienionych w powołanym przepisie stanowi zbiór wyłącznych wytycznych co do prowadzonego postępowania, tj. na uznaniu, iż wymienione szczególne przesłanki stanowią zbiór zamknięty, przez co nie zostały wzięte pod uwagę inne istotne dla sprawy okoliczności. Naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego co do przedstawienia przez skarżącego ważnej przyczyny posiadania broni w postaci istnienia stałego, realnego i ponadprzeciętnego zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, a także co do istnienia takiego stanu, co miało istotny wpływ na treść wyroku, albowiem nieprawidłowe ustalenia w tym zakresie doprowadziły do nieuwzględnienia skargi. Naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia tych przepisów wobec braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na treść wyroku poprzez skutek w postaci błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że "skarżący nie udowodnił, iż znajduje się w stanie stałego i realnego i ponadprzeciętnego zagrożenia życia lub zdrowia" i nieuznaniu, iż stan taki po stronie skarżącego obiektywnie zachodzi. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1839 ze zm.) wynika, że pozwolenie na broń wydaje się, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni, przy czym w przypadku ubiegania się o pozwolenie na broń do ochrony osobistej za ważną przyczynę posiadania broni uważa się w szczególności stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. W uzasadnieniach decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2017 r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2017 r. podano, że skarżący jako ważną przyczynę posiadania broni przedstawił okoliczności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w branży budowlanej. Twierdził, że dostarcza gotówkę na prowadzone budowy, na których pracują także cudzoziemcy z Ukrainy i Czeczenii. Skarżący podał okoliczności dwóch incydentów z udziałem pracujących na budowach cudzoziemców. W 2014 r. pracownicy z Czeczenii domagali się od skarżącego zapłaty wyższego niż umówione wynagrodzenia i po odmowie grozili mu. Żadnych gróźb nie zrealizowali. Skarżący o kierowanych wobec niego groźbach nie zawiadomił Policji. W 2016 r. słyszał, że pracujący na budowach obywatele Ukrainy grożą pracodawcom w celu wymuszenia wcześniejszej niż umówiona wypłaty wynagrodzenia. Te groźby nie dotyczyły skarżącego. W latach 2003 – 2005 skarżący zawiadomił organa ścigania o popełnieniu oszustwa na jego szkodę przez jednego z deweloperów. Był wówczas zastraszany i musiał zatrudnić pracowników ochrony do ochrony biura. Do jego biura przysyłano polecone listy z czystymi kartkami. W związku ze wskazanym oszustwem popełnionym przez jednego z deweloperów została wszczęta sprawa karna, która jest w toku. Skarżącemu ukradziono trzy samochody w latach 1999, 2001 i 2003. We wrześniu 2016 r. skarżący około dwudziestej został napadnięty przez dwóch nieznanych mu mężczyzn w tunelu pod torami kolejowymi w G. i w wyniku skutecznie podjętej obrony doznał złamania palca. O tym zdarzeniu skarżący nie zawiadomił Policji. Od 2014 r. skarżącemu nikt nie groził. Jak wynika z uzasadnień wskazanych decyzji, oceniając podane przez skarżącego okoliczności w kontekście powołanych przepisów ustawy o broni i amunicji uznano, że nie stanowią one podstawy do wydania skarżącemu pozwolenia na broń do ochrony osobistej. W ocenie organów administracji podane przez skarżącego okoliczności nie stanowią o stałym, realnym i ponadprzeciętnym zagrożeniu jego życia, zdrowia lub mienia. Jednocześnie uznano, że skarżący nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. W skardze kasacyjnej kwestionuje się zastosowanie art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji twierdząc, że wskazane w tych przepisach, w szczególności w art. 10 ust. 3 pkt 1, przesłanki wydania pozwolenia na broń do ochrony osobistej zostały spełnione oraz że wadliwie przyjęto, iż ważna przyczyna posiadania broni do ochrony osobistej określona w art. 10 ust. 3 pkt 1 jest wyłączną przyczyną wydania pozwolenia na broń w tym celu. Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych aspektów zarzutów skarżącego, zauważyć należy, że trafnie skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, iż pozwolenie na broń w celu ochrony osobistej wydaje się w związku z możliwymi zagrożeniami w przyszłości, a nie po to, aby dokonać zemsty za byłe ataki. Jednakże wobec braku możliwości ustalenia z całą pewnością, że zagrożenie wystąpi ustawodawca w celu określenia uzasadnionej przyczyny wydania pozwolenia na broń do ochrony osobistej posłużył się nieostrym sformułowaniem w postaci stwierdzenia, że istnieje stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. Nie ma innego sposobu na ustalenie, czy w przypadku konkretnej osoby występuje stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, jak ocena okoliczności podanych przez tę osobę. W ocenie NSA okoliczności podane przez skarżącego trafnie przez organy administracji nie zostały uznane za wskazujące na stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. To, że skarżący o incydencie związanym z zastraszaniem przez pracowników pochodzących z Czeczenii nie zawiadomił Policji świadczy, że sam tego incydentu nie traktuje jako groźnego dla swojego życia, zdrowia lub mienia. Jeżeli chodzi o realność zagrożenia NSA jest skłonny uznać, że zagrożenie bezwzględnie związane ze specyficznym charakterem pracy lub innym zajęciem zarobkowym może być uznane za realne. W ocenie NSA takim zajęciem nie jest jednak prowadzenie firmy budowlanej. Skarżący co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje na specyfikę tego zajęcia, mającą znaczenie dla bezpieczeństwa, mianowicie wymuszone warunkami na rynku pracy zatrudnianie cudzoziemców z Europy wschodniej, posiadających nielegalnie broń oraz obywateli polskich o kryminalnej przeszłości. W ocenie NSA jest to jednakże gołosłowne twierdzenie, które chociażby przez to, że skarżący o żadnym incydencie z udziałem cudzoziemskich pracowników nie zawiadomił Policji, nie jest wiarygodne. Zauważyć też należy, że w tym kontekście skarżący powołuje się na jedno zdarzenie, które bezpośrednio dotyczyło skarżącego oraz na drugie, które nie może być inaczej określone jak pogłoski dotyczące nagannego postępowania, niektórych cudzoziemskich pracowników, niezwiązanego ze skarżącym. Odnośnie kolejnej okoliczności związanej z wykonywanym przez skarżącego zajęciem (oszustwem dewelopera) zauważyć należy, że o tym zdarzeniu skarżący zawiadomił Policję, jednakże z twierdzeń skarżącego wynika, iż było ono jednostkowe i miało miejsce w latach 2003 – 2005. Zatem, w kontekście zarobkowego zajęcia skarżącego wskazano na dwa incydenty mające miejsce w okresie ponad 10 lat. Skarżący powołał się jeszcze na napad w tunelu i kradzież trzech samochodów. Jednakże nic, także skarżący, nie łączy tych zdarzeń z wykonywaną pracą. Ponadto kradzieże samochodów miały miejsce jeszcze wcześniej, gdyż w latach 1999 – 2003. Przestępstwa w postaci napadów i kradzieży samochodów są dość powszechne, w związku z tym w tym przypadku nie można mówić o ponadprzeciętnym zagrożeniu skarżącego z ich przyczyny, w szczególności uwzględniając, że te, o których wspomina skarżący, miały miejsce na przestrzeni przeszło 15 lat. Zauważyć należy, że o napadzie w tunelu skarżący nie powiadomił Policji, co wskazuje, że nie odebrał go jako szczególnie niebezpieczny dla siebie. Mając to na uwadze NSA uznał, że trafnie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że okoliczności podane przez skarżącego nie stanowią podstawy do uznania, aby w odniesieniu do skarżącego występowała ważna przyczyna wydania mu pozwolenia na broń do ochrony osobistej w rozumieniu art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji. Odnosząc się do drugiego aspektu zarzutów skarżącego dotyczących art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, czyli przyjęcia, iż ważna przyczyna posiadania broni do ochrony osobistej określona w art. 10 ust. 3 pkt 1 jest wyłączną przyczyną wydania pozwolenia na broń w tym celu NSA zauważa, że ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed Sądem pierwszej instancji nie wyrażono kwestionowanego stanowiska. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący uważa, że użycie przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji zwrotu "w szczególności" oznacza, że mogą być inne ważne przyczyny, niż stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia wydania pozwolenia na broń do ochrony osobistej. W związku z tym zarzuca, że Sąd pierwszej instancji zaskarżoną decyzję ocenił jedynie pod kątem występowania ważnej przyczyny wskazanej w powołanym przepisie i nie ocenił jej pod kątem innych ważnych przyczyn posiadania broni do ochrony osobistej. Zarzut ten jest niezasadny. NSA zgadza się z pierwszą częścią argumentacji skarżącego, ale zauważa, że skarżący sam nie przedstawił innych ważnych przyczyn wydania mu pozwolenia na broń niż związanych z zagrożeniem jego życia, zdrowia lub mienia. W ocenie NSA art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji w kontekście użycia w nim słów "w szczególności" nie można wykładać w ten sposób, że inną ważną przyczyną posiadania broni może być jakiekolwiek zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, a nie stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie. Taka wykładnia byłaby wykładnią contra legem, gdyż stanowiłaby wyraźne wypaczenie słów ustawy. Przyjmując, że wobec użycia w powołanym przepisie przez ustawodawcę słów "w szczególności" dopuszczalne jest uznanie za ważną przyczynę posiadania broni w celu ochrony osobistej inne okoliczności niż wskazane w art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy o broni i amunicji, trzeba zauważyć, że musiałyby to być odmienne rodzajowo okoliczności niż ustawowo wskazane oraz że ich wskazanie należałoby do wnioskodawcy. Jest bowiem oczywiste, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie byłby uprawniony i przede wszystkim w stanie za wnioskodawcę uzasadnić potrzebę posiadania przez niego broni do ochrony osobistej. W podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. skarżący, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, ponownie kwestionuje zastosowanie art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji. Twierdzi przy tym, że "był co najmniej kilkakrotnie zastraszany przez swoich pracowników oraz podwykonawców, co zgłaszał na Komisariacie Policji w G.". Twierdzi też, że groźby te wywołały u niego obiektywnie uzasadnione poczucie zagrożenia", co uzasadnia tym, że jest znany wśród pracowników jako majętna osoba, że na budowy przyjeżdża z gotówką w dużych ilościach oraz wspomnianym już, wymuszonym warunkami rynku pracy, zatrudnianiem na budowach pracowników pochodzących z Europy wschodniej, posiadających nielegalnie broń i obywateli polskich o kryminalnej przeszłości. Odnosząc się do tych twierdzeń zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania administracyjnego twierdził, iż jedynie dwa razy był zastraszany w związku z wykonywaną pracą i jedynie raz przez pracowników z zagranicy. Pierwszy raz w latach 2003 – 2005, drugi w 2014 r. Twierdził też, że tylko o zastraszaniu w latach 2003 – 2005 zawiadomił Policję. Tak przyznał podczas przesłuchania 1 lutego 2017 r. W postępowaniu administracyjnym nie powoływał się na wskazaną przez siebie specyfikę osób zatrudnionych w branży budowlanej. Z uzasadnienia podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że skarżący naruszenie powołanych przepisów widzi w tym, że organy administracji np. "nie przeprowadziły (...) dogłębnej analizy akt spraw zgłaszanych przez skarżącego do odpowiednich służb porządkowych, ograniczając się do powierzchownego zapoznania z nimi" oraz że "(z)aniechały (...) przeprowadzenia odpowiednich czynności , mających na celu zbadanie, czy zagrożenie takie rzeczywiście ma miejsce". Nie jest jasne o zbadanie jakich spraw skarżącemu chodzi skoro, jak wskazano, skarżący Policję zawiadomił jeden raz w latach 2003 – 2005. Nie wyjaśniono też, o jakie czynności "terenowe" chodzi. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zaskarżony wyrok, którym oddalono skargę skarżącego, jest zgodny z prawem, zaś skarga kasacyjna skarżącego jest niezasadna. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot poniesionych przez organ administracji kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2000 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa już przeszło 3 lata. Ponadto ograniczenia związane z pandemią są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.