II SA/Rz 185/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. G. i M. C. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. G. M. C. S. C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. G. i M. C. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. G. M. C. S. C. T. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2015 r., Nr [...]ustalającą na wniosek "W." D. sp. z o.o. sp.k. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, obejmującej budowę czterech budynków handlowo-usługowo -mieszkalnych w zabudowie segmentowej wraz z przyłączami oraz budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...]- ul. D., na działkach nr ewid. 1319/1, 1319/3, 1319/4, 1320 oraz części działki nr 1308/1 (droga gminna) w , w części dotyczącej pkt 3 ppkt 1 o treści: "dopuszcza się lokalizację wnioskowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek nr ewid. 1319/1 i 1319/3 z działką nr ew. 1321 i w tym zakresie umorzyło postępowanie. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że inwestor wystąpił do Prezydenta miasta o wydanie warunków zabudowy działek położonych w nr ewid. 1319/1, 1319/3 i 1320 dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo -usługowo -mieszkaniowego w zabudowie segmentowej wraz z przyłączami oraz budowie zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...]- ul. D., na działkach nr ewid. 1319/1, 1319/3, 1319/4, 1320 oraz części działki nr 1308/1 (droga gminna) w . Po przeprowadzeniu postępowania, w tym uzgodnieniu decyzji z konserwatorem zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") Prezydenta Miasta wyżej wymienioną decyzja ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowych działek. Odwołanie wnieśli A.G. i M.Ch. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Restauracja "S." A.G. M.C. s.c. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika. W odwołaniu podnieśli następujące zarzuty: 1. obrazę prawa materialnego - tj. art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.) a także art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) poprzez zagrożenie prawa własności, w sytuacji, gdy zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ono ochronie oraz poprzez pośrednie ograniczanie prawa prowadzenia działalności gospodarczej, obrazę prawa materialnego - tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stworzenie zagrożenia dla prawa własności polegającego na faktycznym uniemożliwieniu korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, obrazę prawa materialnego - tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez faktyczne ograniczenie prawa własności w inny sposób niż określony w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obrazę prawa materialnego - tj. art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie w decyzji usytuowania wnioskowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek ewidencyjnych nr 1319/1 i 1319/3 z działką 1321, obrazę przepisów prawa materialnego - tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: "rozporządzenie M.l. z dnia 12 kwietnia 2002 r.") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy powyższy przepis jest sprzeczny z ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawem budowlanym oraz jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym, co skutkowało tym, że organ nie był uprawniony do określania w decyzji lokalizacji wnioskowanego budynku; obrazę prawa materialnego - tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w sposób przewidziany decyzją, podczas gdy z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji wypływają odmienne wnioski; obrazę prawa materialnego - tj. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie w decyzji zmiany przeznaczenia terenu położonego na obszarze gminy w sposób sprzeczny z lokalnymi zasadami zagospodarowania przestrzennego; obrazę przepisów postępowania - tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym oraz braku rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, rzetelny i wyczerpujący, przez co organ doszedł do niewłaściwych i nielogicznych wniosków o dopuszczalności inwestycji; obrazę przepisów postępowania - tj. art. 8 i 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazali, że na działce 1321 (graniczącej bezpośrednio z terenem objętym decyzją) prowadzą działalność polegającą na prowadzeniu restauracji i domu weselnego, działalność takiego obiektu wiąże się z wzmożoną emisją hałasu a także innymi czynnikami związanymi z zachowaniem gości przebywających w lokalu, a także poza nim. Wybudowanie planowanej inwestycji wiązać się będzie z koniecznością ograniczenia prowadzonej działalności gospodarczej, co ograniczy ich prawo do korzystania z nieruchomości jak i prowadzenia działalności gospodarczej. W dalszej kolejności wskazali na bezwzględny zakaz wkraczania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w kognicję organów architektoniczno -budowlanych w kwestii usytuowania inwestycji, który został w sprawie naruszony przez dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek 1319/1, 1319/3 i 1321. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa wskazano, że działka, na której ma być prowadzona inwestycja otoczona jest zabudową nieodpowiadająca charakterystyce zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano, że znajdujące się w sąsiedztwie, mającej powstać inwestycji, budynki mieszkalne stanowią niską zabudowę jednorodzinną, natomiast zabudowa wielorodzinna znajduje się na zachód i na południe od terenu inwestycji i nie ustalono jej parametrów, aby można było ją skonfrontować z zamierzeniem inwestycyjnym. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] listopada 2009 r. teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowy usługowej, i choć przyznano, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego to jednak przy ocenie obszaru analizowanego powinno być brane pod uwagę. Naruszenie zasad postępowania upatrują w nie przeprowadzeniu wszechstronnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją podzieliło zarówno ustalenia jak i wnioski organu I instancji, uchylając decyzje organu I instancji jedynie w zakresie w jakim określała możliwość usytuowania przedmiotowej inwestycji w granicy działek. We wniesionej do Sądu skardze A.G. i M.C., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga stanowi w przeważającej części powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazano w niej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w nie odniosło się do wszystkich postawionych zarzutów w tym zarzutu naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i całkowicie pominęło kwestię przeznaczenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, nie zbadało uciążliwości planowanej inwestycji. Nie odniesienie się do postawionych zarzutów stanowiło również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z czym brak było podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutu niedostatecznej ochrony osób trzecich organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy daje jedynie możliwość realizacji inwestycji, w związku z czym na tym etapie postępowanie nie można mówić o naruszeniu praw własnościowych czy też swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Kolegium nie podzieliło również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 77 i 80 K.p.a. uznając, że przeprowadzono postępowania w sposób wyczerpujący i zupełny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Otóż bezspornie decyzja organu I instancji w kontrolowanej sprawie została zaskarżona przez A. G. i M. C. wspólników spółki cywilnej pod nazwą "Restauracja S." w . Odwołanie z dnia 8.10.2015r. dotyczyło całej decyzji i zawierało wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. SKO rozpoznając to odwołanie uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3 ppkt 1 i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, nie orzekając co do powstałej części zaskarżonej decyzji. Świadczy to o naruszeniu art. 138 § 1 kpa w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Należy mieć na względzie, że w zakresie tej problematyki procesowej zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie było jednolite. Można wyróżnić trzy poglądy. A mianowicie, jeżeli organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję w części, to może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Zgodnie z drugim poglądem, jeżeli organ odwoławczy uchyli w części zaskarżoną decyzję, to musi i tak wydać rozstrzygnięcie, odnoszące się co do istoty w całości. Natomiast zgodnie z kolejnym poglądem, który stanowi próbę pogodzenia obu ww. stanowisk - uchylenie decyzji w części oznacza, że w zależności o konkretnej sprawy administracyjnej organ może ale nie musi wypowiedzieć się co do istoty sprawy w całości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r.). Przede wszystkim na tę problematykę należy spojrzeć w ujęciu systemowym. Nie wystarczy dokonać wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ dokonanie takiej interpretacji może prowadzić do powstania kolejnych problemów procesowych – jak w niniejszej sprawie. Niewątpliwie taki stan nie sprzyja realizacji zasad postępowania, takich jak: praworządność, szybkość postępowania, trwałość aktu administracyjnego, dwuinstancyjność, co w konsekwencji nie sprzyja też realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Należy mieć na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam winien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która winna być przecież przedmiotem jego analizy zgodnie z art. 7 k.p.a. Istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że decyzja organu odwoławczego uchylająca w części zaskarżoną decyzję i umarzająca w tej części postępowanie I - instancyjne nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości istoty sprawy (wyrok NSA z 20.03.2012, II OSK 19/11). Stanowisko takie wydaje się przeważać w najnowszym orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 18.02.2016, II OSK 1496/14, wyrok NSA z 10.06.2015r., I GSK 436/15 – ten ostatni na gruncie analogicznej regulacji Ordynacji podatkowej). W kontrolowanej sprawie uchylenie w części zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w tym zakresie dotyczyło "dopuszczenia lokalizacji wnioskowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek nr ew. 1319/1 i 1319/3 z działką 1321". SKO przyjęło, że "rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą postępowania i naruszałoby przepis art. 54 u.p.z.p. oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. (n.p. wyrok WSA w Łodzi z 5 grudnia 2012 r., II SA/Łd 830/2012, Lexis.pl nr 8026737). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2012 r. (II OSK 2065/2010, Lexis.pl nr 3891259) uznał, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy stanowi naruszenie prawa materialnego. Jednocześnie sąd stwierdził, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) jest sprzeczny z ustawami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i z Prawem budowlanym". Sąd nie podziela tego stanowiska. Przepis z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Równocześnie ust. 2 powyższego paragrafu dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że o ile zasadą jest, że na działkach, sytuowanych w granicach z inną działką budowlaną możliwe jest lokalizowanie obiektów w odległościach określonych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, to jednakże gmina może zezwolić na lokalizację budynku w odległości mniejszej, w drodze planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zgodnie z ust. 3 § 12 w zabudowie jednorodzinnej, dopuszcza się między innymi rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Przepisy dopuszczające w tym zakresie wyjątki (zawarte w § 12 ust. 2 i 3) winny być natomiast interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest w tym wypadku niedopuszczalna. Podkreślić należy, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się na dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, nawet poprzez wyrysowanie konturów budynku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd, iż decyzje powyższe mają charakter deklaratoryjny. W szczególności w bogatym orzecznictwie dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy podkreśla się, że decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na ich podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza, że nie naruszają one żadnych praw i nie powodują wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje jednak, że – zdaniem części składów orzekających – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter konstytutywny, kształtujący stan prawny terenu, którego dotyczy, natomiast jej skutek prawny polega na tworzeniu praw i obowiązków stron na przyszłość, po uzyskaniu przez decyzję o warunkach zabudowy waloru ostateczności. Podobny brak jednomyślności jest dostrzegalny w doktrynie. Z jednej strony w literaturze wskazuje się, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią klasyczny przykład decyzji deklaratoryjnych, gdyż ich wydanie jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), ocena zaś ich wystąpienia nie leży w sferze swobodnego uznania organów administracji publicznej. Część autorów polemizuje jednak z powyższym stanowiskiem, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru deklaratoryjnego, gdyż na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wiąże organy budowlane. Istotnie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w powyższym przepisie, powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Treść § 12 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. zgodnie z którym możliwe jest sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazuje, że jej postanowienia w zakresie, w jakim przewidują odstępstwo od zasad ogólnych lokalizacji obiektu na działce, muszą być respektowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Niewątpliwie wykładnia literalna rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że posadowienie budynków z odstępstwem od ogólnych zasad ich lokalizacji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy możliwość powyższą przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. W świetle powyższego organy architektoniczno-budowlane są związane, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która przesądza, czy proponowana lokalizacja w granicy z działką sąsiadującą lub w odległości mniejszej niż 3 m jest zgodna z zabudową występującą na obszarze poddanym analizie. Jednak dopuszczenie powyższego odstępstwa musi przy tym stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. A więc to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą. Podobne stanowisko można również odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że u podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie w granicy nieruchomości nie może jednak leżeć ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Takie stanowisko może oczywiście budzić wątpliwości, ponieważ jak już wspomniano określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy – a więc pośrednio wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej – jest w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia nie tylko dopuszczalne prawnie, ale i wiążące dla innych organów. Powoduje to pytanie co do zakresu związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc ustaleniu, czy przepis decyzji o warunkach zabudowy umożliwiający lokalizację inwestycji w granicy nie może zostać podważony na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Odpowiedź twierdząca powodowałaby, że organ architektoniczno-budowlany każdorazowo musiałby wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie przewidzianym decyzją o warunkach zabudowy. Negatywna odpowiedź na postawione powyżej pytanie powodowałaby natomiast, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany byłby zobowiązany do badania zgodności realizacji planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią z przepisami budowlanymi, w tym przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotę powstałego problemu stanowi kwestia ustalenia, czy w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ wydający pozwolenie jest zobowiązany do kontroli, czy przedstawiony projekt budowlany nie będzie naruszał interesów osób trzecich. To bowiem właściciele działek, w granicy z którymi ma zostać zrealizowana inwestycja, są żywotnie zainteresowani wynikiem postępowania. Co prawda, obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest, na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p., wskazanie, że decyzja powyższa nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jednak w doktrynie wskazuje się, że sama decyzja nie stanowi rozstrzygnięcia, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Jednocześnie na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy należy określić również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, natomiast głównym wyznacznikiem tej ochrony jest uwzględnienie ich w ustawach szczegółowych, o których mowa w prawie budowlanym czy rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych. Ustawa odsyła w ten sposób do przepisów bezpośrednio regulujących proces inwestycyjny, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przywołany powyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy zasad projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych, a nie procedury planistycznej. W konsekwencji przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie ewentualnego uzyskiwania pozwolenia na budowę, które to pozwolenie musi uwzględniać wymóg odpowiedniego usytuowania budynku na działce oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, to jest właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stąd dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń i dochodzić odpowiedniego w świetle tych przepisów usytuowania nowego obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę. Przyjęcie innego stanowiska powodowałoby pogorszenie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich. Orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby ich w istocie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Twierdzenie powyższe niesie ze sobą daleko idące konsekwencje. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił NSA w wyroku z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, "właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki. Nie należy bowiem zapominać, że konkretyzacja przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i ochrony osób trzecich odbywa się na drugim etapie postępowania inwestycyjnego, a więc dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sprawie II OSK 398/12, gdzie stwierdził, że "Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07)". W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Reasumując, jak słusznie NSA w wyroku z dnia 16.01.2015, II OSK 227/14 stwierdził, iż: 1) Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. 2) Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. 3) Brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak było więc podstaw do umorzenia postępowania I instancji przez SKO. Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora nie zawiera expresis verbis żądania ustalenia warunków zabudowy dla obiektu w granicy działki. Kwestii tej nie można wnioskować czy domniemywać. Dlatego też na żądanie SKO w postępowaniu odwoławczym inwestor wyjaśnił, że nie było jego intencją określanie w decyzji czy też narzucanie na tym etapie postępowania takiego sytuowania budynku czy też jego kształtu. Deklaruje przy tym otwartość na rozwiązania budowlane w trakcie postępowania prowadzącego do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić: - granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, - charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy). Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu. Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji. Wskazano wyżej, że wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6.12.2011 r. II OSK 1827/10). Z powyższych rozważań wynika, że wniosek inwestora może ale nie musi zawierać wyraźnego żądania co do możliwości sytuowania planowanego obiektu w granicy. Orzekanie w tym przedmiocie może być wypadkową wniosku inwestora planującego konkretną inwestycję i warunków urbanistycznych działki, na której ma powstać i jej otoczenia. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Odmienny pogląd SKO w tym przedmiocie przesądza o naruszeniu § 12 ust. 2 Rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie jest władny zająć co do nich stanowiska. Rozważania SKO w przedmiocie objętym tymi zarzutami zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazły odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu. Wiążące wypowiedzenie przez Sąd co do nich byłoby więc przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.