III SAB/Łd 44/17

Dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 roku sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego odwołania z dnia 2 czerwca 2017 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. K. M. podniósł, że w dniu 26 maja 2017 r. otrzymał propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, jaką pełnił w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. w Referacie Podatku Akcyzowego i Gier w stopniu młodszego aspiranta Służby Celno-Skarbowej. Jako podstawę prawną przedłożonej propozycji organ wskazał art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 194 ze zm.). Skarżący nie przyjął propozycji zatrudnienia i jednocześnie w dniu 2 czerwca 2017 r. wniósł odwołanie od otrzymanej w dniu 26 maja 2017 r. propozycji, zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Odwołaniu temu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nie nadał biegu, informując skarżącego w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r., że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza ani też trybu odwoławczego od przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi na zażalenie złożone do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej skarżący otrzymał kolejne pismo z dnia 14 lipca 2017 r. z informacją, że stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. jest prawidłowe i zgodne z prawem. Pouczono przy tym skarżącego, że jego zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. W zarzutach skargi na bezczynność Dyrektora IAS w Ł. skarżący podkreślił, iż w związku z tym, że propozycja zatrudnienia spowodowała zwolnienie go ze służby i pozbawiła go statusu funkcjonariusza jest ona decyzją administracyjną i jego odwołaniu powinien być nadany dalszy bieg. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej przesłania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ewentualnie do zobligowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do rozpoznania tego odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. składana w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska o zasadności odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przyjęty przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej tryb postępowania - a wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego - nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. W dniu 29 listopada 2017 r., na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, skarżący wyjaśnił, że odmówił przyjęcia propozycji pracy otrzymanej od Dyrektora IAS w Ł., ponieważ do nabycia uprawnień emerytalnych z tytułu pełnionej służby zabrakło mu dwóch miesięcy. Nieprzyjęcie propozycji z dnia 15 maja 2017 r. umożliwiło mu pozostanie w służbie do końca sierpnia 2017 r. i uzupełnienie okresu brakującego do uprawnień emerytalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. wydanego w sprawie II OSK 1704/16, skład orzekający przyjął, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przedmiotowa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003). Jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji. Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 k.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż tylko i wyłącznie do dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a., organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi zatem albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62). Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy. Stanowisko niniejsze w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości (por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232). Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że - jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Konkludując, należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. odwołania skarżącego z dnia 2 czerwca 2017 r. od otrzymanej w dniu 26 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia. Badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżący w dniu 5 lipca 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 14 lipca 2017 r., w dniu 17 sierpnia 2017 r. wniósł przedmiotową skargę na bezczynność. Nadmienić należy, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia). O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienie złożonej funkcjonariuszowi czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania k.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (vide wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2430/14, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie II OSK 2440/15: "Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" [...] w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony". W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności Dyrektora IAS, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu, nie wynika ze złej woli organu lecz z uwagi na nowe instytucje i regulacje prawne zastosowane w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca wprowadził nieznaną dotąd instytucję "propozycji zatrudnienia" a wątpliwości, co do rozumienia jej istoty oraz charakteru procesowego, spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 k.p.a. Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., Sąd nie znalazł powodów do nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punktach 1 i 2 wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (punkt 3 wyroku) zapadło zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te stanowią koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz 17 zł opłaty za pełnomocnictwo, przyznane na podstawie § 14 ust. 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). e.o.