II SA/Lu 960/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań R. S., K. Z. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej mieszkańców przy ul. [...] w L. (dalej także: Wspólnota), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej, bezdotykowej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...], przy al. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji wskazał, że objęte wnioskiem zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej także: "u.p.z.p."). Ponadto projekt decyzji uzyskał pozytywną ocenę zarządcy drogi, został bowiem uzgodniony pismem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta L. w 2011 r. decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...] w przedmiocie realizacji placu zabaw, co wynika wprost z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujących się, Kolegium stwierdziło, że nie podlegają one uwzględnieniu. Inwestycja nie narusza przepisów prawa, zaś prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzi wątpliwości. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile inwestycja nie narusza prawa, w tym przepisów odrębnych. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie podlega zastosowaniu art. 1 powołanej ustawy, co wynika z systematyki tej ustawy. Przepis ten bowiem określa zakres przedmiotowy ustawy i jest swoistym wykazem zagadnień, jakie podlegają rozważeniu i ujęciu w procesie uchwalania aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożyła Wspólnota, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, podczas gdy biorąc pod uwagę zakres oraz rodzaj planowanej inwestycji, po stronie mieszkańców sąsiednich nieruchomości powstaną uciążliwości związane m. in. z generacją przez myjnię hałasu oraz wzmożonym ruchem pojazdów korzystających z myjni samochodowej; 2) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowa zabudowa, stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, podczas gdy w rzeczywistości sąsiednia zabudowa ma w przeważającej mierze charakter mieszkaniowy, a nie jak przyjęto usługowy; 3) art. 7, art. 8, art.77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 1588, poz. 164 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie"), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na nieprawidłowym oznaczeniu granicy obszaru analizowanego, biorąc za podstawę trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowiącej część działki budowlanej, która przylega do drogi biegnącej wzdłuż ul. [...], zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora, podczas gdy w trakcie postępowania uzgodniono z Z. L., iż zjazd z inwestycji odbywał się będzie do ul. [...], w związku z czym za front działki należy uznać tą jej część, która przylega do ul. [...] (o nieustalonej długości). 4) art.75 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2011 r., podczas gdy miała ona istotne znaczenie dla określenia funkcji analizowanego obszaru. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jak wynika to z Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2016 r., ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji budowlanej, zamierzona inwestycja polega na budowie samoobsługowej, bezdotykowej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...], przy al. [...] w L., a teren inwestycji został oznaczony linia koloru czerwonego i literami: A B C D E F– A, obejmując działkę nr ewid.[...], przy czym teren ten nie jest objęty ochrona konserwatorską i w ocenie organu spełnia wymagania art. 61 u.p.z.p. dla tej inwestycji (zob. załącznik nr 2 i 3 do decyzji; k. 344-349 akt administracyjnych). Wyrażoną wyżej ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości. Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 10/11) wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki, w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Zauważyć należy, że z uwagi na charakter i zakres inwestycji - budowa samoobsługowej, bezdotykowej myjni samochodowej – obszar analizy organu I instancji ustalony został jako obszar wokół działki budowlanej, w odległości trzykrotnej szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co odpowiada wymaganiom określonym w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak ustalona granica wyniosła 209 metrów, co stanowi trzykrotność szerokości frontu działki, która to wartość wynosi 69,95 m. Zdaniem Sądu określenie tego obszaru odpowiada wymaganiom wynikającym z § 3 ust. 1 i 2 cyt. wyżej rozporządzenia, przy czym brak jest podstaw do podważenia przyjętego w Analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu (k. 346 akt administracyjnych) ustalenia co do określenia frontu działki, a w konsekwencji jego długości. Zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy drogą, z której może odbywać się główny wjazd lub wejście na działkę, jest ul. [...], do której zapewniony jest dojazd drogą wewnętrzną – ul. [...]. Jest to okoliczność istotna, bowiem jest bezsporne, że omawiana działka nie przylega do ul. [...], a jedynie w znikomym stopniu jest przyległa do ul. [...], przy czym – co jest bezsporne – przylega na całej swojej długości do innej drogi publicznej - al. [...]. Z tego względu ten właśnie odcinek jest miarodajny dla ustalenia szerokości frontu działki, jakkolwiek przyjęcie, że frontem działki winien być uznany odcinek F-E (k. 345 akt administracyjnych), także prowadzi do takiego samego rezultatu w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizy. Trzeba bowiem zauważyć, że co do zasady długość działki na odcinku przylegającym do al. [...] odpowiada długości przeciwległej granicy działki, po uwzględnieniu koniecznej korekty działki na odcinku B-C-D-E (k. 345 akt administracyjnych) z uwagi na jej nieregularny kształt. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że zarzut, jakoby organ odwoławczy błędnie uznał, że "planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, podczas gdy biorąc pod uwagę zakres oraz rodzaj planowanej inwestycji, po stronie mieszkańców sąsiednich nieruchomości powstaną uciążliwości związane m. in. z generacją przez myjnię hałasu oraz wzmożonym ruchem pojazdów korzystających z myjni samochodowej", nie może być uznany za trafny. Podkreślić trzeba, że postepowanie o ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze, jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zaś szczegółowe kwestie dotyczące granic inwestycji muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero na tym etapie procedury inwestycyjnej dochodzi do rozstrzygnięcia o konkretnych parametrach inwestycji, określonych w projekcie budowlanym, opracowanym z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy (zob. np.: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., w sprawie II OSK 370/15). Z tego właśnie względu w postępowaniu w niniejszej sprawie organy administracji nie miały podstaw do ustalania, czy planowana inwestycja prowadzi do "powstania uciążliwości", na co wskazuje autor skargi. Podkreślić należy, że kwestie szczegółowe związane z procesem inwestycyjnym, w tym zgodność z warunkami technicznymi będą rozstrzygane w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie między innymi organy administracji winny uwzględnić konieczność ochrony przed hałasem, czy przeciwdziałanie zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów. Niezasadny jest także zarzut naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowa zabudowa, stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, podczas gdy w rzeczywistości sąsiednia zabudowa ma w przeważającej mierze charakter mieszkaniowy, a nie jak przyjęto usługowy. Zarzut ten pomija jednak istotną w sprawie okoliczność, że w wyznaczonym obszarze analizowanym organ pierwszej instancji ustalił istnienie zabudowy o funkcji zarówno mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i usługowej, a więc odpowiadającej usługowej funkcji spełnianej przez bezdotykową myjnię samochodową. Co więcej, funkcja mieszkaniowa wielorodzinna jest charakterystyczna w analizowanym obszarze ale nie jest to funkcja dominująca, skoro znajdują się w nim także duże obiekty handlowe, wiele innych budynków: gospodarczych, biurowych, jak też związanych z oświatą, czy też opieka zdrowotną (zob. załącznik nr 2, k. 350 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, nie można wyprowadzić wniosku, że planowa zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, gdyż w rzeczywistości, ocena rodzaju zabudowy w analizowanym obszarze prowadzi do wniosku całkowicie odmiennego, a mianowicie, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie i kontynuację zabudowy o charakterze usługowym, występującej w znacznym zakresie w analizowanym obszarze. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na przeprowadzenie inwestycji wskazanej we wniosku inwestora obiektu budowlanego. Planowana inwestycja powtarza jeden z wielu istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, co oznacza, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. W ocenie Sądu, w przypadku zamierzenia polegającego na budowie samoobsługowej, bezdotykowej myjni samochodowej, taka kolizja nie występuje. Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.