VII SA/Wa 642/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623) oraz art. 123 k.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie budowy przez J. G. budynku mieszkalnego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości Z., Gm. M. w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku mieszkalnego, uznając, że roboty te są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy M.. Organ I instancji zobowiązał inwestora do dostarczenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], nr [...] uchylił ww. postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. w całości i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał J. G.: I. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości Z., Gm. M., prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...] wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy M.. Teren robót budowlanych wygrodzić i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. II. dostarczyć organowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 1024/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę J. G. na wskazane powyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oddalił. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 212/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez skarżącego od ww. wyroku z dnia 26 września 2012 r. W związku z pismem skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. zawierającym, m.in., wniosek J. G. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] WINB odmówił wznowienia postępowania. Organ stwierdził niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Zdaniem organu, niedopuszczalność ta wynika z faktu, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem, które nie kończy sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu GINB wskazał, że zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Organ rozpoznający zażalenie wyjaśnił, że aczkolwiek na postanowienie PIBN z dnia [...] marca 2012 r., którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, przysługiwało zażalenie, to jednak postanowienie to - wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nakazu dostarczenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót – stanowiło rozstrzygnięcie incydentalne, gdyż wydane było w trakcie toczącego się postępowania legalizacyjnego. GINB podkreślił, że aczkolwiek rozstrzygnięcie to posiada walor ostateczności, to jednak nie rozstrzyga żadnej sprawy co do istotny, gdyż załatwia jedynie kwestię wpadkową, która stanowić będzie podstawę do prowadzenia dalszego postępowania. Z powołanych względów odmowę wznowienia przez organ I instancji postępowania zakończonego postanowieniem tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. GINP uznał za zasadną. W skardze wniesionej przez J. G. na postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący zarzucił: 1) sprzeczność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia z treścią postanowienia [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz sprzeczność zaskarżonego postanowienia z materiałem dowodowym zgromadzonym zarówno w przedmiotowej sprawie, jak i w innych postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego z udziałem skarżącego; 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7, art. 148 i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu braku istnienia ustawowych przyczyn wznowienia postępowania z pominięciem dokonania merytorycznej analizy powołanych przez stronę we wniosku przyczyn wznowienia postępowania. W tym zakresie skarżący wskazał, że w sprawie wyszły na jaw nowe, istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne i dowody. Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów skarżący zarzucił organom błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie stanowi rozstrzygnięcie incydentalne i nie rozstrzyga żadnej sprawy, podczas gdy pozostaje ono w faktycznym związku z pozostałymi decyzjami organów nadzoru budowlanego, skierowanymi do skarżącego, np. decyzją o rozbiórce budynku mieszkalnego. Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do Sądu) skarżący podtrzymał zarzut błędnego przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, iż postępowanie w przedmiocie nakazu dostarczenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną wykonanych robót budowlanych stanowi rozstrzygnięcie incydentalne, co sprzeciwia się możliwości wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do oceny zgodności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz zachowania reguł kompetencji. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt - decyzję administracyjną lub postanowienie - z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl zasady wyrażonej w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej; p.p.s.a.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Zważywszy, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (tj. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie), stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Po przystąpieniu do rozpoznania niniejszej sprawy we wskazanym trybie, biorąc pod uwagę ww. kryteria oceny przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony akt, jak również poprzedzające go postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 145 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem wniosku J. G. z dnia [...] maja 2015 r. o wznowienie postępowania, który wszczął kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, skarżący uczynił postępowanie zakończone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz dostarczenia organowi nadzoru budowlanego inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 7 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Zauważając, że odmowa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie opierała się na wykładni art. 145 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w oparciu o zawarte w uzasadnieniu organu rozpoznającego zażalenie stwierdzenie, że wnioskiem o wznowienie postepowania może być objęte nie każde rozstrzygnięcie ostateczne (decyzja lub postanowienie), ale takie rozstrzygnięcie, które "zakończyło sprawę", skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd taki, jako na gruncie art. 126 k.p.a. nieuprawniony, w całości odrzuca. Zasadnicza przyczyna dostrzeżonej wadliwości w przywołanym stanowisku organu polegała na niedostrzeżeniu istoty tej formy stosowania prawa jaką jest postanowienie. W świetle art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia, co do zasady, nie są procesową formą rozstrzygania sprawy co do istoty. Zgodnie w powołanym przepisem, postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem analizowana pod kątem "odpowiedniego stosowania" do postanowień, m.in., art. 145 k.p.a. powinna więc zostać przez organy oceniona przez pryzmat wyżej przywołanej regulacji wskazującej na ów zasadniczy prawnoprocesowy charakter postanowień, jako wydawanych w ramach postępowania rozstrzygnięć dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w jego toku (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.), a zatem rozstrzygających w innym zakresie niż "istota sprawy". Pomimo jednak tego incydentalnego, co do zasady, charakteru postanowień ustawodawca zadecydował, że istotność poszczególnych kwestii procesowych, o których organy administracji publicznej rozstrzygają w tej formie procesowej uzasadnia nie tylko ich weryfikację w trybach nadzwyczajnych, ale również ich zaskarżalność poprzez objęcie postanowień określonego rodzaju skargą do sądu administracyjnego (zob. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Warunki dopuszczalności weryfikacji postanowień w trybie wznowienia postępowania określa art. 126 k.p.a., który możliwość taką zastrzega, jak wskazano powyżej, dla postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134. Dopuszczona zatem na mocy art. 126 k.p.a. możliwość zastosowania art. 145 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przy braku wprowadzenia w Kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia co do możliwości uczynienia przedmiotem wznowionego postępowania postanowień "kończących postępowanie", które w świetle art. 123 § 2 k.p.a. tworzą kategorię postanowień wyjątkowych, niezasadnymi czyni wywody organów, które w "incydentalnym" charakterze prawnym postanowienia, stanowiącym zasadniczą naturę i kryterium stosowania przez organy administracji publicznej tej formy rozstrzygnięcia, odnalazły w tej sprawie wyłączną przyczynę niedopuszczalności wznowienia postępowania. Na marginesie wyjaśnić można, że klasyfikacja postanowień na kończące postępowanie i postanowienia niewywołujące takiego skutku, jak się wskazuje w piśmiennictwie, przyjęta została dla potrzeb regulacji kognicji sądów administracyjnych, gdyż oparta jest o kryterium normatywne wskazane w art. 3 § 2 kt 2 p.p.s.a. W świetle treści ww. przepisu, kategoria postanowień kończących postępowanie została wyodrębniona w drugiej kolejności, obok kategorii postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie i z nią rozłączona, co wynika z faktu posługiwania się w ww. przepisie przez ustawodawcę funktorem "albo" (G. Łaszczyca, komentarz do art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2010). Reasumując stwierdzić zatem należy, że w świetle art. 126 k.p.a. dla możliwości objęcia postanowienia trybem z art. 145 k.p.a. wystarczające jest stwierdzenie, że postanowienie charakteryzuje się cechą formalną w postaci dopuszczalności jego zaskarżenia. Wbrew temu, co przyjęły w niniejszej sprawie organy, przyjęte przez ustawodawcę w art. 126 k.p.a. założenie umożliwiające odpowiednie stosowanie m.in. art. 145 do postanowień od których przysługuje zażalenie, dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem od którego przysługuje zażalenie nie uzależnia dodatkowo od tego, czy postanowienie, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania "kończy sprawę". Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w świetle art. 50 ust. 7 Prawa budowlanego, do postanowień zaskarżalnych należy, co przesadza o formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2004 r., II SA/Wr 2562/02, CBOS). Uzupełniająco i ubocznie do powyższej zaznaczonych kwestii wskazać można, że stanowisko organów opierające się na ogólnym założeniu co do charakteru prawnego wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót jako postanowienia, które "nie kończy sprawy" należy zakwestionować jako nie do końca trafne. Należy bowiem zauważyć, że nie w każdym przypadku wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowić będzie jedynie etap wstępny postępowania legalizacyjnego. Utrata ważności postanowienia wstrzymaniu robót budowlanych na skutek niewydania jednej z decyzji wymienionych w art. 50 ust. 4 omawianej ustawy przerywa postępowanie bez rozstrzygnięcia co do istotny sprawy i jest to przypadek przewidziany w art. 104 § 2 k.p.a. in fine zakończenia sprawy w inny sposób w danej instancji (zob. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 484). Za niezasadne Sąd uznał jednakże zarzuty skargi dotyczące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 7 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego, odmowa wznowienia postępowania nie opierała się na stwierdzeniu przez organy braku istnienia ustawowych przyczyn wznowienia – wręcz przeciwnie, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca przywołał przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie opierała się ponadto na stwierdzeniu wniesienia przez skarżącego podania o wznowienie z uchybieniem wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu, co w okolicznościach sprawy przedwczesnym czyni zarzut skargi dotyczący naruszenia ostatnio powołanego przepisu. Kwestia zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zostanie zbadana przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mając jednakże na względzie, że dokonana przez Sąd ocena prawidłowości objętych skargą postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji doprowadziła do stwierdzenia, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zapadły z naruszeniem art. 145 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. z powodu oparcia się przez organy na wnioskach wynikających z błędnej interpretacji powołanych przepisów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.