VIII SA/Wa 460/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w I. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Iłży na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła uchwałę nr XXXII/251/06 z dnia 15 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z 12 maja 2017 r. Prokurator Rejonowy w Lipsku zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie obrazę art. 19 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 5 ust 1 i 2, art. 6 ust. 1, 3 i 4, art. 8 ust 1 i art. 15 ust. 3 i 4, art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków, art. 3531 Kodeksu cywilnego oraz art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez: - ustalenie w § 2 pkt 5 regulaminu definicji "wodomierza" w pkt 7 "wodomierza dodatkowego, w pkt 8 "wodomierza własnego", podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania tych pojęć; - określenie w § 2 regulaminu definicji pojęć, którym posługuje się prawodawca i ustalających znaczenie określeń zawartych w ustawie; - wskazanie w § 2 pkt 3 w zw. z § 1 zaskarżonej uchwały, iż określa zasady świadczenia usług przez konkretne przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, a mianowicie Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Iłży; - brak określenia w § 3 regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odwołanie się w powyższym zakresie do treści umowy o przyłączenie do sieci; - zawarcie w § 4 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1 i 3 regulaminu, powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków; - zawarcie w § 5 regulaminu katalogu obowiązków odbiorców usług podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 i 3 ustawodawca wskazuje, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług; - ustalenie w § 9 ust. 1 regulaminu czasu trwania umowy, a w § 9 ust. 2 pkt 1 stwierdzenie, iż z odbiorcą którego tytuł prawny do nieruchomości został ustanowiony na czas określony, może być zawarta wyłącznie umowa na czas określony, co stanowi regulację sprzeczną z powołanymi przepisami ustawy oraz naruszającą zasadę swobodnego zawierania umów wyrażoną w art. 353 1 Kodeksu cywilnego; - wskazanie w § 10 regulaminu formy zmiany umowy i odstępstw w tym zakresie co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być uregulowana w treści umowy; - stwierdzenie w § 12 ust. 2 i 3 regulaminu, iż wraz z wnioskiem o zawarcie umowy osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić przedsiębiorstwu dokument określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów rada miejska nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; - stwierdzenie w § 12 ust. 4 regulaminu, iż umowa może zostać zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów rada miejska nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; - stwierdzenie w § 12 ust. 5 regulaminu, iż przedsiębiorstwo może ustalić wzór wniosku o zawarcie umowy przyłączenia do sieci, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaje uregulowań; - stwierdzenie w § 12 ust. 6 regulaminu, iż odbiorca zobowiązany jest do pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości, a do tego czasu pomimo wygaśnięcia umowy ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez przedsiębiorstwo, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań; - określenie w § 13 ust. 2 treści wniosku właściciela lub zarządcy o zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do określenia jego elementów: - określenie w § 13 ust. 4 uprawnienia przedsiębiorstwa do wypowiedzenia umowy zawartej z właścicielem lub zarządca budynku wielolokalowego co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy; - określenie w § 15, § 16 i § 17 regulaminu, warunków związanych z wygasaniem i rozwiązywaniem umów z odbiorcami, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy; - określenie w § 20 regulaminu, minimalnej i maksymalnej długości okresu obrachunkowego, zaś w § 22 ust. 2. 3, 5 terminu otrzymania faktury, minimalnego terminu płatności faktury przez odbiorcę i terminu zwrotu nadpłaty, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy; - powtórzenia w § 23 ust. 1 regulaminu zapisów § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2002.26.257 z dnia 25 marca 2003 roku); - określenie w § 25 regulaminu, minimalnej treści wniosku o przyłączenie do sieci podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań; - ustalenie w § 26 ust. 1 regulaminu, obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie do sieci dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów rada miejska nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; - stwierdzenie w § 26 ust. 2 regulaminu, iż przedsiębiorstwo jest zobowiązane przygotować i bezpłatnie udostępnić odpowiedni wzór wniosku o przyłączenie do sieci, podczas gdy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewiduje takiej możliwości; - określenie w § 27 ust. 1 i 2 regulaminu minimalnej treści wydanych warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań; - ustalenie w § 27 ust. 4 regulaminu, że za wydanie warunków przyłączenia do sieci przedsiębiorstwu przysługuje wynagrodzenie, podczas gdy brak jest podstawy prawnej do nakładania na odbiorców opłat w powyższym zakresie; - nałożenie w § 28 regulaminu obowiązku uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej, sposobu prowadzenia prac, warunków i sposobu dokonywania kontroli robót oraz odpłatności powyższej usługi dla odbiorcy, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów rada miejska nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji; - określenie w § 30 ust. 1 i 2 regulaminu dodatkowych przyczyn odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do sieci niż wynikające z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków; - ustalenie w § 31 ust. 1 regulaminu, że w ramach prac związanych z odbiorem przyłącza przedsiębiorstwo dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z warunkami przyłączenia do sieci oraz projektem przyłącza, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań; - nałożenie w § 31 ust. 5 regulaminu obowiązku wykonania operatu geodezyjnego na odbiorcę jako warunku odbioru przyłącza do sieci, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań; - określenie w § 33, § 34 i § 35 regulaminu, iż przedsiębiorstwo może ustalić wzory zgłoszenia odbioru i protokołu odbioru przyłącza i określenie ich minimalnej treści wniosku, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań; - stwierdzenie w § 40 ust. 1 regulaminu, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi, podczas gdy wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy; - określenie w § 40 ust. 2 regulaminu przesłanek odpowiedzialności przedsiębiorstwa za szkody powstałe w związku ze wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być uregulowana w treści umowy; - ustalenie w § 44 regulaminu, iż w kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe przez urządzenia usytuowane na terenie publicznym przedsiębiorstwo uwzględnia koszty utrzymania urządzeń niezbędnych do zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów, podczas gdy zgodnie zaś z art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za w odę wykorzystaną na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie; - stwierdzenie w § 49 regulaminu, że "w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy", podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Iłży w całości, jako naruszających prawo w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (tak wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W odpowiedzi na skargę organ częściowo uznał jej zasadność t.j. co do niezgodności z prawem: § 2 pkt 3, § 15, § 16, §17, § 27 ust. 4, § 31 ust. 5, § 40 ust. 2, § 44 i § 49. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w Iłży, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest i powyższymi zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o unormowaniach §§ 137 i 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że w uchwale nieprawidłowo określono zasady świadczenia usług przez konkretne przedsiębiorstwo wodno–kanalizacyjne, a mianowicie Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Iłży. Brak jest bowiem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać jak wskazano już wyżej, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Tymczasem, w § 2 pkt 3 uchwały wskazano, że ilekroć w niniejszym regulaminie używa się określenia "Przedsiębiorstwo" należy przez to rozumieć Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Iłży. Zapis taki stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ z uwagi na to, że przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 ustawy) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez ich wskazywania. Powierzenie wykonywania uchwały konkretnemu przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu niewątpliwie w istotny sposób narusza art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższy przepis nie upoważnia bowiem rady gminy do wskazania konkretnego przedsiębiorstwa. Ponadto, skoro regulamin ma charakter generalny, to oznacza, że może on dotyczyć kilku przedsiębiorstw, a w związku z tym określanie takich szczegółów może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób, w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają. Artykuł 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, iż zawarcie w skarżonym regulaminie definicji "wodomierza", "wodomierza dodatkowego" i "wodomierza własnego" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W § 2, § 4 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1 i 3, 23 ust. 1 regulaminu dokonano powtórzenia i modyfikacji pojęć oraz przepisów, który zostały uregulowane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Nie można się zgodzić z organem, że wprowadzone powtórzenia czynią regulamin bardziej czytelny i zrozumiały dla odbiorców. W judykaturze słusznie bowiem wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135). Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miejska w Iłży nie wypełniła też upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Za istotne naruszenie prawa należy więc uznać wskazanie w § 3 uchwały, że kwestie minimalnego poziomu usług maiłyby zostać uregulowane w umowie o przyłączenie do sieci. Przepis ten odsyła bowiem do innych aktów prawnych o charakterze indywidualnym, zatem w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji w tym zakresie, innym nieuprawnionym podmiotom. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. W § 5 regulaminu ustalono obszerny katalog obowiązków odbiorców usług. Należy podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę miejską stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie był upoważniony. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2 art. 6). Określenie w § 13 ust. 4 uprawnienia przedsiębiorstwa do wypowiedzenia umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą stanowi niedopuszczalna ingerencję w materię, która winna być przedmiotem uregulowań umownych. Analogiczny zarzut dotyczy regulacji zawartej w § 20 (minimalna i maksymalna długość okresu obrachunkowego), § 22 ust. 2, 3, 5 (termin otrzymania faktury, termin płatności i termin zwrotu nadpłaty). Z uwagi na powyższe, trafnie za wadliwe w istotnym stopniu uznać należy również zapisy § 9 ust. 1 i 2, § 10 i § 12 ust. 2, 3, 4 i 5. I tak § 9 ust. 1 i 2 regulaminu dotyczy czasu trwania umowy z podaniem okoliczności warunkujących zawarcie umowy na czas określony. Elementy umowy określa art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków, zaś rada miejska nie posiadała kompetencji do ustalania innych elementów, niż to wskazuje sama ustawa. Termin na jaki zawierana jest umowa powinna regulować sama umowa, a nie regulamin. W § 12 ust. 2 i 3 regulaminu stwierdzono, iż wraz z wnioskiem o zawarcie umowy osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić przedsiębiorstwu dokument określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości. Brak jest podstaw do żądania takiego dokumentu, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. 2016.290 - tekst. jedn.). W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 cyt. ustawy do wniosku o udzielenie zezwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe unormowanie wydano zatem z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W § 12 ust. 4 uzależniono zawarcie umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od uprawdopodobnienia przez odbiorcę faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości. Takie uregulowanie jest sprzeczne z art. 6 ust. 4 ustawy. Przepis ten wskazuje, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc ustawodawca nie zastrzegł konieczności wykazania szczególnego uzasadnienia do wniosku o zawarcie umowy wobec podmiotu korzystającego z nieruchomości z nieuregulowanym stanem prawnym. Przepis art. 19 ust. 2 takiej kompetencji Radzie nie przyznał. W § 10 regulaminu ustalono formę zmiany umowy i odstępstwa od wprowadzonej reguły, natomiast w § 15, § 16 i § 17 określono warunki rozwiązywania i wygasania umów. W ten sposób rada miejska przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Przepisy te określają bowiem szczegółowe warunki rozwiązania umów o dostarczanie wody, które w świetle art. 6 ust. 3 ustawy winny zostać sformułowane już w każdej z takich umów, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Uregulowania te naruszają także zasadę swobody umów statuowaną w art. 353 1 kc. Zauważyć też trzeba, że art. 19 ust. 2 pkt 3 odnosi się jedynie do "szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług", a regulamin zawiera unormowania dotyczące rozwiązywania umów z odbiorcami, na co wskazuje wprost tytuł rozdziału III regulaminu. Zapisy te uchwalono, tak jak wskazano wyżej, z przekroczeniem upoważnienia zawartego w delegacji ustawowej. Zgodzić się należy ze skarżącym, że brak jest też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków które to zostały zawarte w zaskarżonej uchwale, tj. w: § 12 ust. 5 (odnoszącym się do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci), w § 12 ust. 6 (informowanie o utracie prawa do korzystania z nieruchomości), w § 13 ust. 2 (treść wniosku o zawarcie umowy), w § 30 (wskazującym dodatkowe przyczyny odmowy przyłączenia nowego odbiorcy nie przewidziane w art. 15 ust. 4 ustawy), w § 25 (minimalna treść wniosku), w § 26 ust. 1 (obowiązek dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej), w § 26 ust. 2 regulaminu (obowiązek przedsiębiorstwa udostępnienia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci), § 27 ust. 1 i 2 (określenie minimalnej treści wydanych warunków przyłączenia do sieci), § 27 ust. 4 (wynagrodzenie za wydanie warunków technicznych przyłącza). Przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy było też sformułowanie w § 40 ust. 1 wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. W § 44 ustalono, ze w kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe, przez urządzenia sytuowane na terenie publicznym, przedsiębiorstwo uwzględnia koszty utrzymania urządzeń niezbędnych do zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów, podczas gdy art. 22 ust. 2 ustawy i zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za wodę wykorzystaną na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Uregulowanie to pozostaje zatem w sprzeczności z ustawą i jako takie nie może się ostać. W § 49 regulaminu ustalono, że "w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy", podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Skarżący słusznie zauważył także, że zapis § 28 spornego regulaminu, którym nałożono obowiązek uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej przed przystąpieniem do przyłączenia nieruchomości do sieci, sposobu prowadzenia prac, warunków i sposobu dokonywania kontroli robót oraz ustalono odpłatność powyższej usługi jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Taka regulacja narusza przepisy art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza to nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej. Ponadto w § 31 ust. 1 regulaminu, ustalono, że w ramach prac związanych z odbiorem przyłącza przedsiębiorstwo dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z warunkami przyłączenia do sieci oraz projektem przyłącza, a w ust. 5 na odbiorcę nałożono obowiązek wykonania operatu geodezyjnego jako warunku odbioru przyłącza do sieci. Przytoczony powyżej art. 15 ust. 4 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do przyłączenia do sieci każdej nieruchomości, jeżeli tylko spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Uchwała rady miejskiej nie może zatem rozszerzać tego katalogu o dodatkowe obowiązki. Natomiast katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. 2016, poz. 1629; art. 43 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane; § 12 ust. 1 pkt 3, § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie Dz. U. Nr 25 poz. 133). Zatem stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, zatem nie może być ona normowana aktami prawa miejscowego jakim jest regulamin. W § 33, 34, 35 regulaminu określono uprawnienia przedsiębiorstwa ustalenia wzorów zgłoszenia odbioru i protokołu odbioru przyłącza z określeniem ich minimalnej treści. Rozwiązanie takie narusza art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w myśl których rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie sposobu dokonywania odbioru, zatem - to wyłącznie rada jest upoważniona do unormowania tego typu spraw - bez możliwości przekazania tego uprawnienia na rzecz innego podmiotu. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.