I OSK 1149/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 112/17 w sprawie ze skargi S. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 112/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę S. Z. (dalej także: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej także: Dyrektor, organ) w przedmiocie złożenia propozycji służby. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 24 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze poinformował aspiranta celnego S. Z., że na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm. - dalej przepisy wprowadzające) składa wyżej wymienionemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze. W piśmie z 31 maja 2017 r. zatytułowanym "wezwanie do złożenia propozycji służby" S. Z. wskazał, iż 25 maja 2017 r. otrzymał propozycję pracy, co jest jego zdaniem oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym z uwagi na fakt, że na mocy przepisu art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej oraz otrzymują do 31 maja 2017 r. propozycje służby. W związku z powyższym wezwał Dyrektora jako organ administracji do niezwłocznego wydania w stosunku do niego decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu tego pisma wskazał, iż użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów - pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby i która zgodnie z przepisem art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających jest decyzją administracyjną. W piśmie z 31 maja 2017 r., skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, skarżący wskazał, iż wnosi odwołanie od otrzymanej 25 maja 2017 r. propozycji pełnienia pracy w korpusie służby cywilnej, będącej jednocześnie decyzją administracyjną o jego zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Oświadczeniem z 31 maja 2017 r. skarżący przyjął złożoną mu propozycję pracy z 24 maja 2017 r. W piśmie z 12 czerwca 2017 r. S. Z. wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, podnosząc, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających powinna mu zostać przedstawiona propozycja służby. Pismem z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor, odpowiadając na "odwołanie" z 31 maja 2017 r., poinformował S. Z., że przepisy wprowadzające nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, tym samym nie znajduje zastosowania art. 133 k.p.a. w związku z czym "odwołanie" podlega zwrotowi. Pismem z 26 czerwca 2017 r. Dyrektor, odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 12 czerwca 2017 r., poinformował S. Z., że przepisy wprowadzające nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Wobec powyższego organ uznał wezwanie za bezprzedmiotowe. W dniu 27 czerwca 2017 r. S. Z. złożył w organie pismo, w którym ponownie domagał się wydania decyzji określającej warunki pełnienia służby, a nie propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, o której mowa w art. 165 ust. 6 i 7 przepisów wprowadzających. Pismem z 7 lipca 2017 r. Dyrektor, odpowiadając na pismo z 31 maja 2017 r. wzywające do wydania decyzji, poinformował S. Z., że brzmienie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Dyrektor stwierdził, że przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze znajduje oparcie w przepisach prawa, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem. Pismem z 25 lipca 2017 r. Dyrektor, odpowiadając na pismo z 27 maja 2017 r. wzywające do wydania decyzji, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w ww. piśmie z 7 lipca 2017 r. S. Z. w piśmie z 28 czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa KAS złożył zażalenie na bezczynność Dyrektora wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby, pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających) oraz pomimo upływu ustawowego terminu (tj. 31 maja 2017 r.). W odpowiedzi na ww. zażalenie Szef KAS w piśmie z 18 lipca 2017 r. wskazał, iż w związku z tym, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 § 1 k.p.a. Stąd powyższe zażalenie nie może być rozpatrzone. W związku z powyższym S. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Dyrektora w związku z brakiem realizacji obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, wnosząc o to, aby Sąd stwierdził istnienie bezczynności organu i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wskazał, że przyjął propozycję pracy w maju 2017 r., działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym, nie mniej cały czas kwestionował jej zasadność, domagając się złożenia mu propozycji służby i tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Skarżący zaznaczył, iż z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających wynika, że organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej odrzucenie, ponosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przepisach wprowadzających brak jest normy prawnej, która nakazywałaby Dyrektorowi bezwzględny obowiązek złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jednocześnie nie toczy się żadne postępowanie, w którym Dyrektor działający jako organ zobowiązany byłby do wydania decyzji, postanowień czy innych aktów/czynności z zakresu administracji publicznej. W sprawie propozycji pracy/służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołał się na art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wskazał, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Przedmiotem skargi w sprawie jest bezczynność Dyrektora w przedmiocie złożenia skarżącemu propozycji służby. Organ złożył 24 maja 2017 r. skarżącemu - funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej - propozycję zatrudnienia, a skarżący tę propozycję przyjął 31 maja 2017 r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się więc do rozstrzygnięcia kwestii czy na Dyrektorze ciążył obowiązek złożenia skarżącemu propozycji służby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza przepisów wprowadzających pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przewidział w ww. ustawie trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych tj.: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). Sąd ten przytoczył treść art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 i ust. 7 przepisów wprowadzających, wskazując, że propozycja służby stanowi decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu administracyjnym, do której stosuje się przepisy k.p.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji tej kognicji - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - podlega również skarga na bezczynność organu w przypadku braku złożenia propozycji służby. Decyzję tą w świetle art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wydaje właściwy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej. Oceniając merytorycznie skargę, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że użycie w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" – przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających – prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych we wstępnej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Zdaniem tego Sądu analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. (art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających czy art. 174 ust. 3 tej ustawy). Kierując się systemową wykładnią przepisów oraz zasadami wynikającymi z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP Sąd ten uznał, że ustawodawca miał prawo przewidzieć w toku zmian strukturalnych dotychczasowych służb celnych i skarbowych – również i takie zmiany, które polegały na zmianie statusu dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Przy dokonywaniu reorganizacji organów podatkowych i celnych, mających na celu poprawienia ich funkcjonowania oraz ściągalności danin publicznych, co leży w interesie całego społeczeństwa, dopuszczalne jest przeprowadzenie również zmian w zakresie formy zatrudnienia. Możliwość taka nie oznacza całkowitej arbitralności (niepoddającej się kontroli sądowej) w decydowaniu o podstawowych warunkach zatrudnienia (miejscu pracy, stanowisku, wysokości wynagrodzenia i charakterze zatrudnienia). W przepisie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Skoro zatem nie istniał po stronie organu obowiązek przedłożenia skarżącemu jedynie propozycji służby, to nie można uznać, że Dyrektor jest w tym zakresie bezczynny. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie było podstawy prawnej do składania skarżącemu – niezależnie od okoliczności – tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. Nie dokonał natomiast oceny merytorycznej trafności samej propozycji zatrudnienia z 24 maja 2017 r., jako jednej z dwóch możliwych propozycji w świetle art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, które mogły być złożone skarżącemu. Wskazał, że akt ten był przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 680/17, w którym dopuszczono możliwość kontrolowania propozycji zatrudnienia przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można postawić organowi zarzutu bezczynności w określonym w skardze zakresie. W związku z tym skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości", ewentualnie o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny". Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 § i 2 p.p.s.a zarzucił naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty, przytaczając twierdzenia i argumenty przedstawione w dotychczasowych pismach złożonych w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające"), zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Skarżącemu zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez niego zaakceptowane. Zauważyć przy tym należy, że brzmienie przepisów wprowadzających nie pozwala na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości ma obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mogą oni przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może uzasadniać zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w stosunku do S. Z. zastosował jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających w zakresie stosunku służby, tj. złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co skutkowało, w związku z przyjęciem owej propozycji, przekształcenie z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie złożenia skarżącemu pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18; z 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 945/18). Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że brak jest ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaszła zaś żadna z okoliczności, o których mowa w ww. przepisach.