II SAB/Op 139/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, dalej również jako SKO lub Kolegium, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący A. W. w dniu 29 sierpnia 2017 r., drogą elektroniczną, zwrócił się do SKO w Opolu o udzielenie informacji publicznej w postaci kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 6 września 2016 r., nr [...]; kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [...]; kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w Nysie z dnia 3 stycznia 2012 r., nr [...] oraz kopii decyzji SKO w sprawie nałożenia przez Zarząd Powiatu w Nysie na A S.A. kary w wysokości 47.076 zł za zajęcie pasa drogowego ([...]). Pismem z dnia 12 września 2017 r., przesłanym drogą elektroniczną, organ poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje informacją publiczną o decyzji stwierdzającej nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w Nysie z dnia 3 stycznia 2012 r., nr [...], i nie było przed nim prowadzone postępowanie w ww. sprawie. Jednocześnie, pismem datowanym na dzień 12 września 2017 r. Kolegium poinformowało wnioskodawcę, że jego wniosek w pozostałym zakresie rozpoznany zostanie w terminie do 30 września 2017 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Tego samego dnia SKO w Opolu zwróciło się do A S.A. Oddział w [...] o udzielenie w terminie 7 dni odpowiedzi czy wyraża zgodę na udostępnienie wnioskodawcy kopii żądanych decyzji, które zawierają tajemnice przedsiębiorcy. W dniu 21 września 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź pełnomocnika Spółki, z której wynikało, że wskazane decyzje zawierają dane, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie zagraża lub narusza interes Spółki, gdyż posiadają one walor gospodarczy, a ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa oraz na dokonywane i planowane inwestycje. Nadto, w ocenie Spółki, ujawnienie przedmiotowych informacji opinii publicznej wpłynie negatywnie na wizerunek firmy, co będzie miało bezpośredni wpływ na prowadzony przez przedsiębiorstwo charakter działalności. Podkreśliła również Spółka, że inwestycja w postaci budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej [...], relacji od słupa [...] do stacji transformatorowej "[...]" nie została zakończona, a prowadzone postępowania administracyjne i sądowe oraz ujawnianie jakichkolwiek informacji mających związek z przedmiotową inwestycją, na obecnym etapie działa na niekorzyść Spółki i zagraża jej interesom w zakresie finalizacji rzeczonej inwestycji. Pismem z dnia 25 września 2017 r. Kolegium zwróciło się do ww. Spółki o wskazanie precyzyjnych i konkretnych danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przyczyn, dla których te konkretne dane powinny podlegać ochronie jak również i środków wdrożonych przez Spółkę w celu ochrony informacji zawartych we wskazanych decyzjach. Pismem z dnia 29 września 2017 r., przesłanym drogą elektroniczną, SKO w Opolu poinformowało skarżącego, że jego wniosek rozpoznany zostanie w terminie do 16 października 2017 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. W dniu 10 października 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź Spółki na zobowiązanie z dnia 25 września 2017 r. Pismem z dnia 17 października 2017 r., przesłanym drogą elektroniczną, SKO w Opolu poinformowało skarżącego, że jego wniosek rozpoznany zostanie w terminie do 30 października 2017 r. z uwagi na nieobecność jednego z członków składu orzekającego W dniu 30 października 2017r. Kolegium wydało decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 6 września 2016 r., nr [...]; kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [...]; kopii decyzji SKO w sprawie nałożenia przez Zarząd Powiatu w Nysie na A S.A. kary w wysokości 47.076 zł za zajęcie pasa drogowego ([...]). Odpis ww. decyzji nadano do skarżącego w dniu 9 listopada 2017 r., a odebrana została ona w dniu 17 listopada 2017 r. W dniu 1 października 2017 r. skarżący wniósł drogą elektroniczną skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (por. k - 5 akt). Wniesiona skarga została odczytana przez organ z platformy ePUAP dopiero w dniu 22 listopada 2017 r. (k – 15 akt administracyjnych) po otrzymaniu skargi z Sądu. Pismem z dnia 17 listopada 2017 r., nadanym tego samego dnia, skarżący poinformował WSA w Opolu, że SKO w Opolu nie przekazało jego skargi na bezczynność do Sądu. Do tego pisma dołączona została własnoręcznie podpisana przez skarżącego skarga na bezczynność SKO w Opolu w przedmiocie informacji publicznej datowana na dzień 1 października 2017 r. wraz z dowodem jej nadania do organu. We wniesionej skardze skarżący domagał się zobowiązania SKO w Opolu do udzielenia informacji w postaci kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 6 września 2016 r., nr [...]; kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [...]; kopii decyzji SKO w sprawie nałożenia przez Zarząd Powiatu w Nysie na A kary w wysokości 47.076 zł za zajęcie pasa drogowego ([...]), w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt, wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ww. informacja dotyczyła udostępnienia kopii wskazanych we wniosku decyzji. Skarżący wskazał w skardze także dodatkowo daty i numery decyzji SKO. Zauważył, że organ nie po raz pierwszy uchyla się od udzielenia informacji publicznej podejmując jedynie pozorowane działania, które polegają na wysyłaniu kolejnych pism bez przedstawienia uzasadnienia wydłużenia terminu udzielenia informacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie przedstawiając podjęte czynności, które zmierzały do rozpoznania wniosku skarżącego. Organ wyjaśnił nadto, że skarga z dnia 1 października 2017 r. została zarejestrowana w systemie informatycznym organu, jednakże nie została odebrana przez Biuro Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.), zwanej dalej ustawą, który przewiduje, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 - dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Dodać należy również, iż stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. wystąpił skarżący, tj. dotyczącej kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 6 września 2016 r., nr [...]; kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [...]; kopii decyzji SKO w sprawie nałożenia przez Zarząd Powiatu w Nysie na A kary w wysokości 47.076 zł za zajęcie pasa drogowego ([...]). Art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 ustawy. Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne dotyczące danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej związanej z udostępnieniem kopii decyzji organu. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy. Okoliczność powyższa nie jest kwestionowana przez Kolegium. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Stąd też wobec stwierdzenia, że jest ono podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego decyzje stanowią taką informację, w sprawie należało dokonać oceny, czy Kolegium na dzień rozpoznania skargi pozostaje w bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącego. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy polega na tym, że dysponując żądaną informacją publiczną organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie skarżący w dniu 29 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Kolegium w formie wiadomości mailowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący w sposób jasny i wyraźny sformułował swój wniosek wnosząc o udostępnienie wskazanych kopii decyzji administracyjnych. Organ co do jednego żądania ustosunkował się pismem z dnia 12 września 2017 r., w którym poinformował skarżącego, że nie dysponuje żądaną informacją, natomiast co do objętych skargą pozostałych 3 kopii decyzji wskazał termin załatwienia żądania, tj. 30 września 2017 r. oraz powody opóźnienia, tj. konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Organ jeszcze dwukrotnie – 29 września 2017 r. i 17 października 2017 r. - informował skarżącego o nowych terminach załatwienia sprawy odpowiednio 16 października 2017 r. i 30 października 2017 r. W dniu 30 października 2017 r. wydana została decyzja odmawiająca udzielenia wnioskowanej informacji, która nadana została do skarżącego w dniu 9 listopada 2017 r., a doręczona w dniu 17 listopada 2017 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Odnosząc powyższą regulację do przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że już tylko proste zestawienie daty wpływu wniosku skarżącego do organu i daty wydania decyzji oraz doręczenia skarżącemu decyzji załatwiającej wniosek przemawia za przyjęciem, że organ pozostawał w momencie wnoszenia skargi (1 października 2017 r.) bezczynny. Decyzja w zakresie informacji publicznej wydana została w dniu 30 października 2017 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy, nawet jeśli nie uwzględni się faktu, że wyekspediowana została do skarżącego dopiero w dniu 9 listopada 2017 r. i doręczona w dniu 17 listopada 2017 r. Dodać należy dla porządku, że organ informował wprawdzie skarżącego o nowych terminach załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej, ale czynił to sporządzając pisma datowane na dzień przed upływem terminu do jej załatwienia albo już po upływie wyznaczonego kolejnego terminu. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził on postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż organ nie rozpoznał wniosku w terminie, o którym mowa w art. 13 ustawy. Wpływu na dokonanie tej oceny nie może mieć okoliczność, że Kolegium będąc adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej i mając świadomość ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwracało się do podmiotu gospodarczego będącego stroną w postępowaniach administracyjnych, których dotyczyły żądane decyzje, o zajęcie stanowiska czy zawierają one dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Podkreślić należy, iż organ uzyskał odpowiedź na swoje zapytania w dniach 21 września 2017 r. i 10 października 2017 r., a więc w czasie, który umożliwiał zajęcie stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w terminach, o których mowa w art. 13 ustawy. Zdaniem Sądu, okoliczność zwrócenia się do strony postępowania administracyjnego, której dotyczy decyzja administracyjna objęta żądaniem udzielenia informacji publicznej o zajęcie stanowiska i wykazania wystąpienia przesłanek z art. 5 ustawy nie zwalnia organu od obowiązku dochowania terminów, z jakimi ustawa wiąże obowiązek udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolegium przed rozpoznaniem skargi na bezczynność wydało decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy. Powyższe skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ podjął czynność przewidzianą przepisami. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, w ślad za wstępnym wywodem uzasadnienia, że bezczynność po stronie organu miała miejsce, gdyż do chwili wniesienia skargi upłynął dwutygodniowy termin do jej udzielenia przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto organ pomimo skorzystania z możliwości jego przedłużenia na podstawie ust. 2 przepisu nie dochował również i tego terminu. W sprawie przystąpić zatem należało do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie jest zdefiniowane ustawowo, natomiast w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej był nieznaczny. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową dnia 29 sierpnia 2017 r., zaś decyzja odmawiająca udzielenia żądanych informacji wydana została 30 października 2017 r. i doręczona 17 listopada 2017 r. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Konsekwencją powyższego jest niemożność wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Brak jest też podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w wysokości 100 zł Sąd postanowił na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a.