II SA/Po 878/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2017r. nr [...], znak [...] II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23, z późn. zm., dalej "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako "PINB") umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie poprawności przeprowadzonych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w związku z wnioskiem P. G. - właściciela nieruchomości przy ul. [...] w P., o wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], ark. 12, obr. K. położonej w P. przy ul. [...] oraz z kolejnymi pismami dotyczącymi nieprawidłowości przedmiotowej inwestycji. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości realizowana była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podczas przeprowadzonych kontroli nie stwierdzono realizacji inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym ww. zgłoszeniem. Wykonane pomiary odległości budynku od płotu - muru pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], nie wskazują na niezgodne z projektem usytuowanie budynku. Zgodnie z projektem otwory w ścianie zachodniej to otwory okienne pokoi dziennych parteru, wjazd na przedmiotową nieruchomość zaprojektowano od strony ul. [...], na nieruchomości przewidziano dwa miejsca parkingowe. Stwierdzono zgodność elewacji i kształtu dachu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie stwierdzono wprowadzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor E. C. w dniu 22.11.2016r. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w P. przy ul. [...] oraz dostarczyła inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, informację geodety oraz oświadczenie kierownika budowy, z których wynika, że przedmiotowa budowa wykonana została z wprowadzeniem nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na wykonaniu ściany wewnętrznej, które nie wymagało zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Ustalono, że zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia zabudowy nieruchomości przy ul. [...] nie przekracza 25% powierzchni działki. Kierownik budowy oświadczył ponadto, że teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku. Organ następnie wyjaśnił, że budynek mieszkalny w którym wydzielono dwa lokale mieszkalne jest nadal budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i nie nastąpiła zmiana kategorii obiektu. Ponadto, zgodnie przepisami ustawy Prawo budowlane, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m nie wymaga ani uzyskania decyzji pozwolenia na budowę ani uprzedniego zgłoszenia ich wykonania. Dotyczy to również utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Warunki techniczne ustawy Prawo budowlane nie określają wymogów nasłonecznienia działek, na których znajduje się zabudowa jednorodzinna oraz pompy ciepła, więc organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do interpretacji linijki słońca w przypadku realizacji przedmiotowego budynku. Postępowanie prowadzone w sprawie prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych nie wymaga powoływania biegłego z dziedziny budownictwa, a kontrole na nieruchomości przeprowadzone zostały w obecności osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Z dokumentacji wynika, że roboty budowlane wykonane zostały przez osoby z uprawnieniami budowlanymi. Organ wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, regulują usytuowanie i projektowanie cmentarzy, a nie odległości nowo projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych od cmentarzy. Brak zatem podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie usytuowania przedmiotowego budynku w odległości mniejszej niż 50m od istniejącego cmentarza. Kończąc PINB wyjaśnił, że nie stwierdził faktów wymagających wstrzymania budowy, jak też wydania decyzji o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej budowy. Wobec nie stwierdzenia naruszenia przez inwestora przepisów obowiązującego prawa PINB uznał, że dalsze postępowanie w powyższej sprawie jest bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością jego umorzenia. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł P. G., reprezentowany przez adwokata W. C.. Odwołujący zarzucił organowi nadzoru budowalnego naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zakwestionowano umorzenie postępowania w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja narusza przepisy odrębne, regulujące zasady sytuowania zabudowy mieszkaniowej w odległości od cmentarzy. W tym zakresie odwołujący wyjaśnił, że na etapie realizacji budynku na nieruchomości sąsiedniej Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej: "PPIS") wyraził swoje pozytywne stanowisko w formie postanowienia, które przedłożył organowi I instancji. Odwołujący zakwestionował również stwierdzenie o prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych oraz ich zgodności z projektem budowalnym. W tym zakresie odwołujący wskazał, że doszło do zmiany kategorii budynku. Podniósł, iż inwestycja narusza jego interes prawny, bowiem uniemożliwia dalsze efektywne korzystanie z systemu ogrzewania budynku, jaki zainstalował na swojej nieruchomości będąc przekonany o obiektywnej niemożności zabudowy działki na której powstała sporna zabudowa. Wyjaśnił, że podjął działania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U, z 2016 r., poz. 2255), wprowadzająca istotne zmiany w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W pozostałym zakresie należy jednak stosować przepisy Prawa budowlanego w ich dotychczasowym brzmieniu. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy WWINB wyjaśnił, że PINB zaskarżoną decyzją umorzył w całości jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., postępowanie w sprawie poprawności prowadzonych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 1 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wr 823/14, LEX nr 1665542). WWINB wyjaśnił, że budynek będący przedmiotem postępowania został zrealizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia organowi architektoniczno - budowlanemu. Na obecnym etapie sprawy inwestor dokonał również zawiadomienia o zakończeniu jego budowy, od którego nie wniesiono sprzeciwu w drodze decyzji. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, jak i przedłożonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy, można ustalić, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany bez istotnych odstąpień od przyjętego wraz ze zgłoszeniem projektu budowlanego oraz w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. WWINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż wydzielenie w budynku mieszkalnym drugiego lokalu nie powoduje zmiany kwalifikacji obiektu, nadal odpowiada on bowiem definicji budynki mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Kwestia przekreślenia w projekcie złożonym do organu architektoniczno - budowlanego określenia "dwulokalowy" nie niweczy uprawnienia inwestora do wyodrębnieniu w budynku mieszkalnym w późniejszym czasie odrębnego lokalu. Zrealizowana inwestycja nie narusza także ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie WWINB wyjaśnił, że SKO w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (decyzja SKO z dnia [...] 2016 r., znak: [...]). Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO wydało decyzję z dnia [...] 2017 r., znak: [...], o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Ostateczna decyzja została zaskarżona do WSA w Poznaniu, jednak do dnia dzisiejszego Sąd nie wydał orzeczenia w tej sprawie. WWINB wskazał, iż kwestia ewentualnej niezgodności lokalizacji budynku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. 1959 r. nr 52 poz. 315 – dalej jako "rozp. MGK"), winna być rozstrzygana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z treści decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. o warunkach zabudowy wynika, że okoliczność ta została poddana właściwej analizie. WWINB wyjaśnił, że dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym nieuzasadnione jest podważanie prawidłowości tych ustaleń. Dalej WWINB argumentował, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji, aby ograniczać wolność zabudowy inwestora z uwagi na użytkowanie na sąsiedniej działce kolektora pompy ciepła. Odwołujący realizując inwestycję w takim kształcie winien wziąć pod uwagę możliwość intensyfikacji zabudowy w swoim sąsiedztwie, ponieważ obowiązujące przepisy techniczno - budowlane, do których przestrzegania w ramach swoich kompletacji mogą zobowiązać organy nadzoru budowlanego, nie chronią takich inwestycji poprzez nakazanie sytuowania obiektów kubaturowych w określonych odległościach od tego rodzaju urządzeń. PINB nie miał zatem uprawnień, aby zobowiązać inwestora do dostosowania obiektu do stanu zgodnego z przepisami, ponieważ te nie zostały ustanowione. Ponadto, właściwe organy nie stwierdziły, aby obiekt nie spełniał wymagań dotyczących higieny, zdrowia, środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania. W kwestii zarzucanego naruszenia interesów osób trzecich poprzez niezapewnianie odpowiedniego nasłonecznienia działki skarżącego WWINB wyjaśnił, iż pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co potwierdza orzecznictwo. PINB dokonywał czynności kontrolnych w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z art. 81a Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane m.in. w Kodeksie. Zgodnie z art. 81a prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy lub teren zakładu pracy, jednakże nie ma przepisów umożliwiających organowi zmuszenie właściciela nieruchomości do wyrażenia zgody na wejście osób trzecich na teren nieruchomości w trakcie czynności kontrolnych. Skarżący był powiadomiony o terminie przeprowadzenia kontroli, mógł zapoznać się z protokołem z tej czynności, jednak z przyczyn niezależnych od organu nie mógł wziąć w tych czynnościach bezpośredniego udziału. WWINB podzielił stanowisko o słuszności zaniechania przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego. Podnoszone przez Skarżącego zarzuty, głównie dotyczące problemów w funkcjonowaniu kolektora pompy ciepła, zostały jednoznacznie ocenione przez PINB. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśniania sprawy, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ ma wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt. II OSK 1936/15). Reasumując, WWINB uznał, że stan faktyczny zbadany przez PINB odpowiada przepisom Prawa budowlanego, a tym samym nie wymaga władczej interwencji organu. W konsekwencji konieczne było umorzenie tegoż postępowania w całość jako bezprzedmiotowego. P. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję WWINB, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - przepisów: 1. § 3 ust. 1 rozp. MGK, poprzez jego niezastosowanie w oparciu o błędne przekonanie, że przepis ten nie może zostać zastosowany przez organ nadzoru budowlanego dopóki decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 12 sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym, podczas gdy przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. nakazuje wstrzymanie robót budowlanych istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach niezależnie od treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a nadto pomimo tego, że PPIS w P. pismem z dnia [...].2016 r., sygn. akt: [...](2)/16, przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do PINB sprawę zbadania zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, czego organy obu instancji nie uczyniły; 2. art. 36a ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 poprzez błędne przyjęcie, że budynek na nieruchomości przy ul. [...] został zrealizowany bez istotnych odstąpień od przyjętego wraz ze zgłoszeniem projektu budowlanego oraz w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, podczas gdy nastąpiła zmiana funkcji zabudowy; 3. art. 36a ust. 1a pr. bud. w z w. z art. 36a ust. 5 pkt 6 lit.a Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z odległością od cmentarza wymagana jest opina PPIS w P.; 4. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i d prawa budowlanego z uwagi na nie spełnienie wymagań dotyczących higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania; 5. art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie występującego w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego uzasadnionego interesu skarżącego, który polega na możliwości efektywnego korzystania z zainstalowanej w gruncie należącej do niego nieruchomości kolektora pompy ciepła; 6. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wniesienia zgłoszenia zamiaru budowy przez inwestora, tj. w dniu 27 marca 2015 r., budowa wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem zgłoszenie zostało wniesione przez inwestora przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), która wprowadziła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zmianę przepisu art. 29 ust. 1 polegającą na dodaniu pkt 1a, w myśl którego budowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymaga pozwolenia na budowę; 7. art. 29 ust.1 pkt.1a oraz art.30 ust. 5 prawa budowlanego poprzez niewniesienie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia w sytuacji, w której obszar oddziaływania planowanej budowli nie mieścił się w całości na działce, na której został zaprojektowany, oddziaływując na działkę skarżącego; 8. art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w zw. z jej art. 84b ust. 3, poprzez brak rzetelnej kontroli działalności właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, przed którym toczyło się postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych pod sygn. akt: [...], podczas gdy obarczone było istotnymi uchybieniami i zachodzą okoliczności uzasadniające jego wznowienie; 9. art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud., poprzez zaniechanie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podczas gdy roboty te w sposób istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia rozp. MGK; 10. art. 54 ust. 1 pr. bud., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem zgłoszenia sprzeciwu na przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:, tj. 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie z urzędu w całości postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy postępowanie nie stało się z żadnej przyczyny bezprzedmiotowe nawet w części; 2. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; 3. 78 § I k.p.a. i art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów, a w szczególności dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa oraz przesłuchania skarżącego i jego żony w sytuacji, gdy przedmiotem tych dowodów były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy; 4. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 5. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; 6. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2017 r., znak: [...], a nadto o zasadzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. wniesiono również o zobowiązanie Urzędu Miasta P. - Wydziału Urbanistyki i Architektury, do przedłożenia tutejszemu Sądowi akt sprawy: [...], dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w powyższych aktach sprawy na okoliczności przytoczone w uzasadnieniu niniejszej skargi oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi na przytoczone tam okoliczności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której prowadzone były roboty budowlane obejmujące działkę ewidencyjną nr [...]. W stosunku do działki nr [...] (dawny nr działki [...]), została wydana decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. ([...]) o warunkach zabudowy. Decyzja ta została wydana przed podziałem działki [...] na dwie obecne działki: [...] i [...]. Obszar obejmujący dzisiejszą działkę nr [...] był pierwotnie zabudowany budynkiem mieszkalnym, który kontynuował linię zabudowy w oparciu o działki sąsiednie, a w tym o działkę skarżącego o nr [...]. Wszystkie nieruchomości położone przy ulicy, na której położona jest działka skarżącego, były dotąd w ten sam sposób zagospodarowane i budynki mieszkalne stawiane były według dotychczasowej linii zabudowy, bowiem zmiana linii zabudowy wiązałaby się z niedopuszczalnym naruszeniem strefy ochronnej cmentarza. Teren obecnej działki nr [...] pozostawał przez wiele lat niezabudowany, bowiem wchodzi on w zasięg strefy ochronnej cmentarza. Skarżący podniósł również, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z [...] 2008 r.) dla obszaru obejmującego działkę nr [...] nie przewidują zabudowy. Skarżący podniósł, że mając to na uwadze podjął decyzję o zainstalowaniu w swoim gruncie kolektora pompy ciepła w celu pozyskania ekologicznego źródła ogrzewania domu, a inwestycję tą zgłosił do Urzędu Miasta P., Wydziału Urbanistyki i Architektury (zgłoszenie z dnia 04.06.2008 r.). Z uwagi na bliską odległość do cmentarza oraz dotychczasową linię zabudowy, skarżący pozostawał w przekonaniu, że w przyszłości nie powstaną żadne inwestycje budowlane, które uniemożliwią korzystanie z kolektora pompy ciepła. Ponadto, skarżący był przekonany, że budowa jakiegokolwiek obiektu budowlanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. zostanie poprzedzona analizą występujących w obszarze oddziaływania tego obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesu skarżącego związanego z urządzonym przez niego systemem ogrzewania. Jednakże, pomimo powyższego, w stosunku do części działki nr [...], której powierzchnia obecnie stanowi działkę nr [...], Prezydent Miasta P. wydał kolejną decyzję o warunkach zabudowy, tj. nr [...] z dnia 12 sierpnia 2009 r. ([...]), na podstawie której inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego korzystając z procedury zgłoszenia zamiaru budowy. Po rozpoczęciu budowy tego budynku przez inwestora, skarżący złożył do PINB dla Miasta P. wniosek w sprawie wstrzymania robót budowlanych, a jednocześnie złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. ([...]). Z uwagi na naruszenie przez inwestora strefy ochronnej cmentarza, skarżący zgłosił również wniosek do PPIS w P. wniosek o kontrolę zgodności budowanego obiektu z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi. Budowa budynku na przedmiotowej nieruchomości spowodowała, że grunt skarżącego, w którym zainstalowany jest kolektor pompy ciepła, został zacieniony, co oznacza istotny spadek efektywności systemu ogrzewania budynku skarżącego. W dalszej części uzasadnienia rozwinięto zarzuty przytoczone w skardze. Podniesiono, że zgodność robót z pozwoleniem na budowę, bądź z projektem budowlanym, nie przesądza jednocześnie, że są one zgodne z przepisami odrębnymi. W treści przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie zawarto regulacji, w myśl której zgodność robót budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy wyłączałaby de iure konieczność ich oceny z wymienionymi w tym przepisie kryteriami. Skoro art. 50 ust. 1pkt 4 pr. bud. nakazuje wstrzymać roboty budowlane prowadzone niezgodnie z przepisami prawa, to ocena zgodności tych robót z prawem powinna w przedmiotowej sprawie uwzględniać treść przepisu § 3 ust. 1 rozp. MGK w zw. z art. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Kwestionowane roboty budowlane były prowadzone w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, co obligowało właściwy organ nadzoru budowlanego do oceny ich zgodności z przepisami prawa, w szczególności przepisami regulującymi bezpieczeństwo sanitarno-epidemiologiczne. Zdaniem skarżącego uchylanie się od zastosowania przepisu § 3 ust. 1 rozp. MGK jest bezpodstawne z uwagi na fakt, iż PPIS w P. pismem z dnia 23.02.2016 r., sygn. akt: [...], przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. organowi I instancji sprawę zbadania zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi. Ponadto, porównując treść decyzji organu I instancji i organu II instancji, organy te uchylając się od zastosowania przepisu § 3 ust. 1 rozp. MGK powołują się na zupełnie różne podstawy prawne. W postępowaniu nie zasięgnięto opinii PPIS, pomimo tego, że inwestycja budowlana była realizowana w strefie ochronnej cmentarza. Konieczność uzyskania przedmiotowej opinii nie budzi dla skarżącego najmniejszych wątpliwości, albowiem sam skarżący otrzymał taką opinię PPIS w P. w ramach przygotowywania inwestycji na działce nr [...], choć nieruchomość ta nie znajduje się w strefie ochronnej cmentarza. W opinii tej stwierdzono, że budynek mieszkalny może być usytuowany w odległości min. 50 m od cmentarza. Co istotne, opinia PPIS nie została wydana na wniosek skarżącego, lecz na wniosek właściwego organu architektoniczno-budowlanego. WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestniczący w rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 7 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu podlegała decyzja WWINB z dnia [...] 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB dla Miasta P. z dnia 25 maja 2017 r., nr [...] (znak: [...]), o umorzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie poprawności robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w P., działka nr ewid. [...] obr. K. . Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, zachodzi brak przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 280/15). Jak wynika z analizy akt sprawy, a w szczególności z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 8 maja 2016 r., przedmiotem kontrolnego postępowania organów nadzoru budowlanego była kwestia poprawności robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w P. (k. 243 akt admin. organu I instancji). Postępowanie to zostało wszczęte w związku z zakwestionowaniem przez skarżącego prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości. Sporna inwestycja była prowadzona w oparciu o skuteczne zgłoszenie, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Zdaniem skarżącego obowiązkiem PINB dla miasta P. było wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, a wobec stwierdzenia ich zakończenia, wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia o zakończeniu budowy. Skarżący podnosi szereg zarzutów w stosunku do zrealizowanej inwestycji, z których najistotniejszy dla wyniku rozpatrywanej sprawy dotyczy jej lokalizacji w strefie ochronnej cmentarza. W stosunku do tego zarzutu stanowisko organów obu instancji jest odmienne. PINB uznał, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie usytuowania przedmiotowego budynku w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza bowiem rozp. MGK z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. 1959 r. nr 52 poz. 315) oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), regulują usytuowanie i projektowanie cmentarzy, a nie odległości nowo projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych od cmentarzy. Z kolei WWINB uznał, że kwestia ewentualnej niezgodności lokalizacji budynku z § 3 rozp. MGK z dnia 25 sierpnia 1959 r., winna być rozstrzygana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i dopóki decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. o warunkach zabudowy ([...]) pozostaje w obrocie prawnym, nieuzasadnione jest podważanie prawidłowości tych ustaleń. Obu stanowisk Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela, uznając je za wadliwe. I tak, odnosząc się do stanowiska PINB wskazać należy, iż opiera się ono na nieaktualnym już orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym zakresu stosowania przepisów rozp. MGK z 25 sierpnia 1959 r. Zgodnie z tym stanowiskiem, przepis § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 tego aktu określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy W najnowszych wyrokach przyjęto natomiast, że o ile wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia prowadzić może do wniosku, że przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy, to wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z jednym z celów wydania rozporządzenia, którym zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarza" od innych terenów, na których będą w przyszłości lokalizowane takie obiekty, jak np. zabudowa mieszkaniowa lub zakład przechowujący artykuły żywnościowe. Przyjęto, że skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji takich samych budynków od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m., przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Nie może bowiem być tak, że jedne cmentarze (nowe) będą posiadać strefę ochrony sanitarnej, a inne (istniejące) takiej strefy będą pozbawione. Prawidłowa interpretacja § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (por. wyroki NSA z 18.12.2012 r. sygn.. akt II OSK 1518/11, z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 557/12, z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3047/12 -wyroki dostępne w CBOSA, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2452/15 – Lex nr 2341040, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 115/17 - Lex nr 2287004 i powołane w nim orzecznictwo. Stanowiska wyrażone w wyżej powołanych orzeczeniach Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela, zatem argumentacja przyjęta przez PINB nie może zostać zaakceptowana. Oceniając natomiast stanowisko WWINB należy rozważyć, czy dopuszczalne jest badanie możliwości lokalizacji obiektów budowlanych w odniesieniu do terenów istniejących cmentarzy przez organ architektoniczno-budowlany - na etapie oceny projektu budowlanego, jak i przez organ nadzoru budowlanego – na etapie podjętych czynności kontrolnych lub w ramach postępowania prowadzonego z uwzględnieniem kompetencji przysługujących tym organom. WWINB stanął na stanowisku, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla kwestionowanej inwestycji, dopóty kwestia lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza pozostaje poza jego kompetencją. Odnosząc się do stanowiska organu wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji na terenie objętym zamierzeniem. Określone są jedynie dopuszczalne parametry nowej zabudowy (wysokość, intensywność zabudowy) oraz wyznaczana jest linia zabudowy. Dokładne posadowienie budynku – jego umiejscowienie w terenie – konieczne jest dopiero na etapie przygotowania projektu budowlanego. To wówczas niezbędne jest zachowanie wymogów wynikających z przepisów odrębnych (por. nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z 6.10.2017 r. sygn. akt II SA/Kr [...] – dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA). Zważyć należy, że zasady sytuowania budynków na działce budowlanej reguluje nie tylko rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), ale również i przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., określający szerokość stref sanitarnych wokół cmentarzy, w których zabronione jest sytuowanie m.in. budynków zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z wymienionym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela stanowiska WWINB, iż organ nadzoru budowlanego związany jest ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji i dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do kwestionowania lokalizacji budynku i to nawet w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że zbudowany został w strefie ochronnej cmentarza. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma za zadanie ustalić możliwość realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast o konkretnej lokalizacji inwestycji stanowi organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu prowadzonym na wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu prowadzonym na skutek zgłoszenia budowy inwestycji. Z kolei w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy inwestycji nie zakwestionowano w drodze wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy, jak i na etapie zgłoszenia zakończenia budowy, przedmiotowa ocena należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Nie można zatem mówić o tożsamości spraw, mimo iż dotyczą tej samej inwestycji, skoro kompetencje organów rozstrzygających w tych sprawach są zupełnie inne (por. wyrok NSA z 11.02.2016 r. sygn. akt II OSK 1321/14 – Lex nr 2037318). W konsekwencji przyjąć należy, że na gruncie rozpatrywanej sprawy obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było sprawdzenie, czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny m.in. z przepisami rozporządzenia MGK z 1959 r. Przepis § 3 ust. 1 tego aktu stanowi przepis szczególny w rozumieniu warunków technicznych, który musi być uwzględniony zarówno przez organy architektoniczno-budowane, jak i organy nadzoru budowlanego. Skoro omawiany przepis wprowadził zakaz lokalizacji wymienionych w nim obiektów w odległości co najmniej 150 m od granic działki, na której znajduje się cmentarz (lub przy spełnieniu odpowiednich warunków – 50 m), to posadowienie budynku w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza stanowiłoby naruszenie tego przepisu, co może skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego, natomiast w przypadku inwestycji już zrealizowanej rozważenie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postepowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1429/14). Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone decyzje naruszają powołany art. 105 §1 k.p.a., albowiem przedwcześnie przyjęto bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji tego naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał, że w tej części skarga jest uzasadniona. Sąd natomiast nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, w tym kwestionujących przyjęcie przez organy stanowiska o zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przyjętych parametrów budynku oraz jego lokalizacji względem działki skarżącego. W ramach czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez upoważnione osoby – pracowników PINB poczyniono ustalenia, w oparciu o które organy mogły przyjąć, że w tym zakresie inwestycja zrealizowana została zgodnie z prawem. Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że budynek mieszkalny w którym wydzielono dwa lokale mieszkalne jest nadal budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i nie nastąpiła zmiana kategorii obiektu. Jak słusznie wskazano, kwestia przekreślenia w projekcie złożonym do organu architektoniczno - budowlanego określenia "dwulokalowy" nie niweczy uprawnienia inwestora do wyodrębnienia w budynku mieszkalnym w późniejszym czasie odrębnego lokalu. Z akt sprawy wynika, że prawidłowo przyjęto datę wniesienia zgłoszenia uznając, że nastąpiło w dniu 15 września 2015 r., zatem w stanie prawnym, gdy dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd, za organami nadzoru budowlanego, nie znalazł podstaw, aby zakwestionować treść zawiadomienia jakie Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury wysłał do inwestora (pismo z dnia 27.10.2015 r. znak [...] – złączone do akt admin. sprawy do dokumentacji projektowej) o przyjęciu w dniu 25 września 2015 r. zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr 104/169, tym bardziej, że projekt budowlany opatrzony jest datą: "Wrzesień 2015" oraz datą 22 września 2015 r. i podpisem osoby uprawnionej. W opisanej sytuacji brak było zatem podstaw do przyjęcia, że zgłoszenie nastąpiło przed zmianą stanu prawnego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw, aby uwzględnić wniosek skarżącego i przeprowadzić dowód z akt sprawy Urzędu Miasta P. - Wydziału Urbanistyki i Architektury znak: [...] Sąd nadto podzielił stanowisko WWINB o słuszności zaniechania przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, bowiem okoliczności na które miały zostać przeprowadzone nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Podnoszone przez skarżącego zarzuty, głównie dotyczące problemów w funkcjonowaniu kolektora pompy ciepła, zostały jednoznacznie ocenione przez PINB. Prawidłowo przyjęto, że przedmiotowa zabudowa winna spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia z 2012 r., określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie, a nie instalacji mającej za zadanie zapewnienie ogrzewania budynku skarżącego. Wywodzony na tej podstawie interes prawny skarżącego w istocie jest wyłącznie interesem faktycznym i nie dawałby mu prawa do występowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie, organy nadzoru budowlanego uwzględnią sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku poglądy prawne i w zależności od poczynionych ustaleń, podejmą stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone koszty w łącznej kwocie 997 zł składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.