II OSK 798/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 461/17 w sprawie ze skargi G. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Gd 461/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gr. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. R., wnosząc o "uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania." Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oparł rozstrzygnięcie wyroku na treści art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy kontekst sprawy był znacznie szerszy i wymagał oceny prawidłowości postępowania organów samorządowych począwszy od pierwszego pisma skarżącego z dnia 9 listopada 2016 r. Zarówno w tym piśmie, jak i następnym (data wpływu 23.01.2017 r.) skarżący wyrażał swoje niezadowolenie ze zmian w ewidencji gruntów z 2007 r. dotyczących jego nieruchomości twierdząc, że w jego działalności rolnej nic się nie zmieniło od 60 lat i dlatego wyłączenie z produkcji rolnej domu-siedliska było bezpodstawne. Takie wnioski i twierdzenia strony postępowania administracyjnego były wystarczające do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Skutkiem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. strona nie nabyła praw lecz je utraciła co przemawiało za rozpatrzeniem sprawy w trybie art. 154 Kpa przez organ który wydał decyzję. Stwierdzenie w decyzji, że wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło poprzez rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów w stanie faktycznym gdy użytkowanie jest niezmienne od 60 lat mogło stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji przez organ wyższej instancji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przesyłając skarżącemu oryginał decyzji za pismem przewodnim [...] z dnia [...] lutego 2017 r. poinformowano jednocześnie, że decyzja ta wysłana w 2007 r. zgodnie z przepisami art.. 44 KPA została uznana za doręczoną. Nie można więc zaprzeczyć logicznemu rozumowaniu skarżącego, iż przesłanie decyzji miało cel wyłącznie informacyjny, a merytoryczne rozpoznanie sprawy nastąpi na podstawie pism już złożonych. Brak wnikliwości pełnomocnika procesowego, który zasugerowany ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że działanie organu wszczęte zostało na skutek pisma skarżącego z [...].03 2016 r. nie mogą mieć w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Te same wnioski wypływają ze wskazanych powyżej pism skarżącego. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że kolegium prawidłowo przyjęło początek biegu terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od daty powtórnego, skutecznego doręczenia do rąk adresata wskazanej decyzji, zasadnie utożsamiając ten moment z ustaniem przyczyny uchybienia terminu. Jest to jednoznaczne z uznaniem nie istnienia tej decyzji przez okres prawie 10 lat w obrocie prawnym. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Sad I instancji pominęły w swoich rozważaniach skutki "nieistniejącej decyzji" w postaci zmian w ewidencji gruntów i decyzjach podatkowych. Naczelna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakłada na organ administracji obowiązek, podejmowania z urzędy lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie jest przejawem podejmowania wszelkich czynności do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Taki bowiem skutek nastąpi w wyniku utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Skutek wyłącznie dla strony postępowania administracyjnego, bowiem organy administracji nie podjęły żadnych czynności zmierzających do przywrócenia wpisu w ewidencji gruntów i decyzjach podatkowych istniejących przed datą wydania decyzji. Przyjęły więc metodę postępowania najbardziej niekorzystną dla skarżącego i najbardziej korzystną dla siebie z oczywistym pogwałceniem zasady praworządności określonej art. 7 Kpa. Podkreślić należy, że naruszenie tej zasady nastąpiło wobec osoby nieporadnej fizycznie (kalekiej), samotnej, ubogiej i nie mającej doświadczenia w postępowaniu administracyjnym. Decyzja administracyjna nr [...] z dnia [...].06.2007 r. narusza w sposób istotny słuszny interes skarżącego. Przed jej wydaniem powierzchnia przeliczeniowa działki rolnej wynosiła 1,02 ha, (adnotacja odręczna urzędu na odwrotnej stronie pisma skarżącego z dnia [...].11.2016 r.). Po wyłączeniu z użytkowania rolniczego powierzchni 0,1500 ha gospodarstwo utraciło status rolnego nastąpił wzrost zobowiązań podatkowych, pozbawienie świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników i zagrożenie utraty prawa do emerytury rolniczej. Ponadto prawdopodobieństwo wadliwości decyzji wynika z faktu przytaczanego przez skarżącego tj. użytkowania niezmiennie od 60 lat i nadal i stwierdzenie przez organ administracji rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów w tym samym stanie faktycznym. W tym stanie sprawy, biorąc pod uwagę sytuacje osobistą skarżącego i przedmiot zaskarżenia organy administracji powinny dołożyć szczególnej staranności w merytorycznym rozpoznaniu sprawy a nie rozstrzygnięcia takiego unikać. Zaskarżone postanowienie, w kontekście całości sprawy nie powinno być wydane. Organy administracji miały wystarczający, chociaż sporządzony nieprofesjonalnie, materiał do podjęcia postępowania i załatwienia sprawy jeszcze przed pismem skarżącego zawierającym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Słusznie więc skarżący uważał, że skoro wyraził wolę uchylenia decyzji i wskazał dlaczego nie musi podejmować takich samych czynności po otrzymaniu decyzji. Obowiązkiem organu, stosownie do treści art. 9 Kpa było należyte i wyczerpujące poinformowanie strony w piśmie przewodnim przekazującym oryginał decyzji, że decyzja nie jest ostateczna a wcześniej składane przez niego pisma nie dają podstawy do prowadzenia postępowania o jej uchylenie. Wówczas termin do wniesienia odwołania byłby zachowany, a jeśli nie, byłaby to wina skarżącego. Obowiązkiem organów było czuwanie nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinnością było udzielenie jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle powyższych okoliczności przyjąć należy że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego, a przyczyny leżą po stronie organów administracji i były im znane. Wniosek o przywrócenie terminu nie wymagał nawet uprawdopodobnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze a także Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonały rozważań w zakresie trybu rozpatrywania sprawy. Przyjęły z założenia, iż skarżący otrzymał w dniu 8 lutego 2017 r. nieostateczną decyzję wydaną w dniu [...] czerwca 2007 r., pomijając fakt niedokonania jakichkolwiek czynności uchylających skutki tej decyzji. Tworzy to nieregulowany przepisami postępowania administracyjnego stan podwójnego bytu prawnego tej samej decyzji, nieostatecznej dla strony i ostatecznej, zważywszy na jej skutki, dla organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Po pierwsze dziwi w sprawie wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w [...] w sytuacji kiedy skarga kasacyjna przysługuje od wyroku sądu I instancji, a nie od orzeczeń organów administracji. Po drugie zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie prawa materialnego w sytuacji gdy wskazane przepisy należą do przepisów procesowych. Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach wskazać należy, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Są to sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postepowania lub stwierdzenia nieważności. Skarżący kasacyjnie nie wskazał dlaczego jego zdaniem ta norma prawna została naruszona. Nie przystający do rozpoznawanej sprawy jest także zarzut naruszenia art.79 k.p.a. Na marginesie, artykuł ten zawiera dwa paragrafy nie wiadomo o który konkretnie chodzi skarżącemu. Przepis ten zawiera gwarancje czynnego udziału strony w postępowaniu – zawiadomienie o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu. Przypomnieć należy, że w sprawie niniejszej 9 listopada 2016r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o wyjaśnienie zmian w ewidencji gruntów z 2007r. dotyczących jego nieruchomości. Stwierdził, że w jego działalności rolnej nic się nie zmieniło od 60 lat i dlatego uważa, że wyłączenie z produkcji rolnej domu – siedliska było bezpodstawne. W odpowiedzi, organ pismem z dnia 21 listopada 2016r. wyjaśnił, że zmiana w ewidencji gruntów w działce nr [...], obręb [...], polegała na zmianie użytku "[...]" – tereny mieszkaniowe na [...] na użytek "[...]" – tereny mieszkaniowe i nastąpiła na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. Wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło poprzez rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 23 stycznia 2017r., skarżący stwierdził, że odpowiedź organu z dnia 21 listopada 2016r. nic mu nie wyjaśniła i poprosił o doręczenie mu decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. Przy piśmie z dnia 8 lutego 2017r. organ przesłał skarżącemu odpis decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. wyjaśniając, że decyzja ta została już raz wysłana do skarżącego na jego adres stałego zameldowania za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (powróciła z adnotacją "nie podjęto w terminie") i zgodnie z art. 44 k.p.a. została uznana za doręczoną. Przesyłkę doręczono skarżącemu skutecznie w dniu 20 lutego 2017r. G. R. wnioskiem z 10 marca 2016r., który nadał w palcówce pocztowej również w tym dniu co potwierdza stempel na kopercie (k. 2 akt SKO), zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2007r., Nr [...]. We wniosku wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie została mu doręczona. Dziwi zatem stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sprawa winna być rozpatrywana w trybie art. 154 lub 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kiedy wniosek o przywrócenie terminu był jasny i czytelny. Należy podkreślić, że aby można było mówić o przywróceniu terminu muszą być spełnione łącznie 4 następujące przesłanki, wskazane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: wniesienie prośby o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, prośba ta musi być wniesiona w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełnienie czynności dla której określony był termin jednocześnie z wniesieniem prośby - w niniejszej sprawie tj. wniesienie odwołania. Odnośnie pierwszej przesłanki podkreślić trzeba, że "nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną" (H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6). Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Skarżący tę przesłankę spełnił poprzez złożenie stosownej prośby. Następną przesłanką jest uprawdopodobnienie braku winy, dlatego też obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie, a nie udowodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97 - LexPolonica nr 341817; wyrok NSA OZ w Szczecinie z 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98 - LexPolonica nr 350238). W wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96 natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Skarżący kasacyjnie uznaje, że jedyną i wystarczającą przesłanką braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest fakt niedoręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2007 r. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Akta przedmiotowej sprawy wskazują bezspornie, że decyzja ta została doręczona skarżącemu po raz pierwszy w sposób zastępczy w trybie art. 44 k.p.a. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że przesyłka nadana na aktualny wówczas adres skarżącego nie została podjęcia przez adresata w terminie. Po dwukrotnym awizowaniu jej w dniach 12 czerwca 2007r. i 27 czerwca 2007r. została zwrócona do organu. Wskutek prawidłowo podjętych czynności doręczenia, organ pierwszej instancji przyjął fikcję doręczenia i stwierdził ostateczność decyzji w dniu [...] czerwca 2007r. SKO jednak wobec zarzutów skarżącego, że decyzja z [...] czerwca 2007 r. nie została mu doręczona przyjęło, że 7- dniowy termin do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania o którym mowa w § 2 art. 58 k.p.a. należy liczyć od 20 lutego 2017r. t.j. powtórnego doręczenia decyzji, a skoro tak to termin wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie 27 lutego 2017 r. Skarżący natomiast po otrzymaniu decyzji [...] lutego 2017r. dopiero 10 marca 2017r. nadał pocztą wniosek o przywrócenie terminu. Dlatego prawidłowo sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] właściwie uznało, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2007r. Gr. R. wniósł z uchybieniem terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a. Skoro zaś nie spełniono wszystkich przesłanek przywrócenia terminu to uzasadniona była odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.