II OSK 335/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 502/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 października 2015 r. nr XIII/212/2015 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla Górny Taras w Barlinku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 8 pkt 14 lit. d i e zaskarżonej uchwały, 3. zasądza od Gminy Barlinek na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 502/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w B. na uchwalę Rady Miejskiej w Barlinku w dniu 29 października 2015 r., nr XIII/212/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla Górny Taras w Barlinku. W treści tej uchwały w jej § 8 zawierającym ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w punkcie 14 Rada uchwaliła: "Obowiązują następujące zasady realizacji ogrodzeń od strony dróg publicznych, dróg wewnętrznych, publicznych ciągów pieszo-jezdnych, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej: a) realizacja ogrodzeń w formie ogrodzeń ażurowych, z wyłączeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1-P, b) zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych od strony dróg publicznych, c) zakaz stosowania ogrodzeń o wysokości powyżej 1,5 m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dla pozostałych funkcji o wysokości nie większej niż 2,2 m, d) zakazuje się nowych ogrodzeń dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z zastrzeżeniem lit. e, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, e) dopuszcza się ogrodzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jedynie w postaci żywopłotu". W skardze, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) po uprzednim pisemnym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wniesienia (Dz. U. z 2016, poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a., skarżąca zarzuciła, że cytowany wyżej § 8 pkt 14 lit. d i e zakazujący grodzenia terenów jej nieruchomości od strony publicznych ciągów komunikacji (poza żywopłotami) ogranicza jej prawo własności, a tereny jej nieruchomości czyni ogólnodostępnymi dla nieograniczonej liczby osób trzecich. Tym samym, jak wywodziła skarżąca, nie sposób przyjąć, aby taki zakaz mógł być ustanowiony z zachowaniem wymogów określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz z poszanowaniem prawa własności na zasadach określonych w art. 21 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podniosła, że wprowadzenie kwestionowanego zakazu wymagało od Gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Stwierdziła, że powyższym wymaganiom Gmina nie sprostała, gdyż powołane przez organ w odpowiedzi na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa argumenty nie uzasadniały tak dalekiej ingerencji w jej prawa właścicielskie, co świadczy o nadużyciu przez Gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że kwestionowane postanowienia planu nie naruszają zasad konstytucyjnych w tym zasady równości i ochrony prawa własności. W szczególności zaś, skarżąca jako podmiot praw w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną została potraktowana tak jak inne podmioty będące właścicielami nieruchomości przeznaczonych na ten cel w obszarze objętym planem. Natomiast jako właścicielce nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zostały jej przypisane takie same uprawnienia w zakresie grodzenia działek, jak innym podmiotom władającym nieruchomościami na cele tej zabudowy. Zauważył, że uwag do ograniczenia odnoszącego się do grodzenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nie wnosiły inne podmioty władające takimi nieruchomościami. Uwag takich nie zgłaszali także mieszkańcy posiadający odrębną własność lokalową, jak i spółdzielczą własność lokalową, którzy niekoniecznie muszą być członkami skarżącej Spółdzielni. Wobec powyższego organ stwierdził, że zarzut skargi o naruszeniu zasady równości wobec prawa nie znajduje potwierdzenia w sprawie. Nie zgodził się też ze stanowiskiem skarżącej co do nieprawidłowego rozważenia interesu indywidualnego oraz publicznego i przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Skarżąca zlekceważyła bowiem wskazywane przez Gminę argumenty dotyczące alienacji społecznej, jaką wywołuje grodzenie nieruchomości oraz inne skutki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zbagatelizowała również problem utrudnionego dostępu do usług zlokalizowanych w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, twierdząc, że nie występują one w ramach zabudowy. Istotnym, uzasadniającym ograniczenie w zakresie grodzenia, był dla organu argument wykształcenia tzw. efektu tunelu komunikacyjnego wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Wskazał organ na problem braku możliwości lokalizacji w granicach danej działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym miejsc postojowych dla mieszkańców danego bloku. Z uwagi na właściwe przepisy nie ma możliwości w granicach danej działki lokalizacji pojemników i kontenerów na odpady stałe, czy nawet trzepaków. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały Rada nie przekroczyła granic przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego. Wbrew stanowisku skarżącej sprostała obowiązkowi wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadniła prawidłowość, celowość i słuszność przyjętych rozwiązań planistycznych. Analiza pełnego tekstu § 8 pkt 14, a nie tylko jego kwestionowanych skargą punktów "d" i "e" prowadzi do wniosku, że wprowadzając zawarte w tym przepisie ograniczenia w możliwości grodzenia nieruchomości (całkowitego zakazu budowy nowych ogrodzeń nie wprowadzono) Rada dokonała rozróżnień przedmiotowych, a nie podmiotowych. Sąd wskazał, że jak wynika z treści skargi i odpowiedzi na skargę podstawy prawnej do podjęcia uchwały w zaskarżonej części obie strony upatrują w art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm), określanej dalej jako "u.p.z.p". Tymczasem z dniem 11 września 2015 r., tj. po podjęciu uchwały intencyjnej, a przed podjęciem zaskarżonej uchwały, doszło do zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, zwaną dalej "ustawą zmieniającą"), mocą której dodano m.in. art. 37a (art. 7 pkt 5 ustawy zmieniającej). Przepis ten przewiduje, że Rada Gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane. Wobec tego, zdaniem Sądu, w dacie zaskarżonej uchwały istniał przepis wprost pozwalający ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń (art. 37a ust. 3) i to odrębną uchwałą mającą charakter aktu prawa miejscowego (art. 37a ust. 4). Jednocześnie, na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, skreślony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., w którym to przepisie obie strony postępowania upatrują podstawy prawnej do podjęcia uchwały w zaskarżonej części. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Rada Gminy Barlinek miała podstawę prawną do uchwalenia zasad dotyczących budowy ogrodzeń oraz zakazów ograniczających prawo własności. Okoliczność zaś, że kwestionowaną regulację Rada zawarła w uchwale planistycznej, choć – zważywszy na treść art. 12 ustawy zmieniającej, mogła uczynić to w odrębnej uchwale, nie ma zdaniem Sądu istotnego znaczenia dla oceny zasadności skargi. Sąd ocenił, że Rada - ograniczając prawo budowy ogrodzeń od strony ciągów komunikacyjnych w stosunku do zabudowy wielorodzinnej - nie naruszyła konstytucyjnej zasady równości, bowiem kwestionowany przepis § 8 pkt 14 zaskarżonej uchwały różnicuje prawo do budowy ogrodzeń ze względu na rodzaj zabudowy nieruchomości, a nie ze względu na rodzaj własności (indywidualna, spółdzielcza itd.). Analizując to zagadnienie, jak stwierdził Sąd, nie można tracić z pola uwagi celu, któremu omawiane przepisy mają służyć. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, o których jest mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do zagadnienia kształtowania przestrzeni i ochrony krajobrazu. W przestrzeni miejskiej muszą współistnieć rożne formy zabudowy i odpowiednie do tych form zasady i warunki sytuowania obiektów wskazanych w powyższym przepisie. Nie można postawić znaku równości pomiędzy istotą budowy ogrodzeń wokół nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi a zabudowanych obiektami wielomieszkaniowymi i to zarówno ze względu na wpływ ich zróżnicowanej wielkości na kształtowanie powierzchni zabudowy i w związku z tym na kształtowanie krajobrazu miejskiego, jak również z innych przyczyn, chociażby ze względu na podnoszoną przez Burmistrza potrzebę zapewnienia dostępu do lokali usługowych znajdujących się na terenie zabudowy wielomieszkaniowej. Nie bez znaczenia jest również, powszechnie dostrzegana, konieczność zabezpieczenia możliwości dojazdu dla wszelkiego rodzaju pojazdów technicznych i ratunkowych w przypadku awarii lub innego nagłego zdarzenia wymagającego udziału służb specjalistycznych. Cała konstrukcja § 8 pkt 14 zaskarżonej uchwały wskazuje na to, że Rada brała pod uwagę zarówno powyższe względy, czemu dano wyraz w odpowiedzi na skargę, jak również kierowała się względami estetycznymi, o czym świadczą wprowadzone ograniczenia w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. W tych okolicznościach Sąd przyjął, że uchwalając przepisy zawarte w § 8 pkt 14 lit. d) i e), Rada wprawdzie naruszyła interes prawny skarżącej Spółdzielni (co legitymowało ją do wniesienia skargi) tym niemniej nie przekroczyła ponad dopuszczalną miarę przysługującego jej władztwa planistycznego. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art. 188 P.p.s.a. stwierdzenia nieważności kwestionowanych w skardze postanowień planu. Zarzucając w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego skarżąca wskazała, że w sprawie niewłaściwie zastosowano art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, pomimo że – z uwagi na daty podjęcia uchwały intencyjnej i uchwały zaskarżonej – przepis ten nie powinien być stosowany. Ponadto, zdaniem strony dokonano błędnej wykładni ww. przepisu, bowiem przewiduje on możliwość ustalania zakazów sytuowania ogrodzeń jedynie w drodze odrębnej uchwały, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w uchwale o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo zwróciła uwagę, że do wprowadzenia jakichkolwiek zakazów w omawianym zakresie nie uprawniał Rady art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., gdyż użyty w tym przepisie zwrot "zasady i warunki" sytuowania obiektów, nie obejmuje swoim zakresem zakazów. W jej opinii, ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcie "zakazów" od "zasad i warunków", czego wyrazem jest treść art. 37a ust. 3 znowelizowanej ustawy p.z.p. Skarżąca zakwestionowała także wykładnię art. 37a ust. 5 u.p.z.p. wskazując, że uchwała ustalająca zakazy sytuowania ogrodzeń musi obejmować cały obszar gminy, tymczasem ustalony kwestionowaną uchwałą zakaz dotyczy jedynie osiedla Górny Taras. W konsekwencji, wprowadzony przez Radę zakaz wykracza poza zakres planu miejscowego zarówno na gruncie obowiązujących wówczas postanowień art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., jak również na gruncie obowiązującego w dacie podjęcia uchwały przepisu art. 37a tej ustawy. Te istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego winny natomiast skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych postanowień planu, przyjmując więc, że ustanowienie w uchwale omawianego zakazu nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego - naruszono art. 28 ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. Zarzucając końcowo w ramach tej podstawy kasacyjnej naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny skarżąca ponownie wskazała, że Gmina naruszyła przyznane jej władztwo planistyczne, bowiem wprowadzony zakaz grodzenia od strony publicznych ciągów komunikacyjnych dotyczy jedynie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc różnicuje sytuację poszczególnych nieruchomości i ich właścicieli. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła natomiast naruszenie art 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz art 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie orzeczenia przez Sąd I instancji o nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Rady fakt, że regulację dotyczącą zasad budowy ogrodzeń oraz wprowadzenia zakazów ograniczających prawo własności, zawarto w uchwale planistycznej, nie skutkuje jej nieważnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. O jej uwzględnieniu przesądziła podstawa sprowadzająca się do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rację ma też skarżąca kasacyjnie, że w sprawie nie znajdowały zastosowania przywołane przez Sąd I instancji regulacje wprowadzone ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) w tym w szczególności art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem z uwagi na to, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla Górny Taras w Barlinku została podjęta w dniu 30 sierpnia 2012 r. wprowadzone ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. przepisy nie mogły być stosowane. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zresztą jednoznacznie czy powołane przez Sąd przepisy art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały uznane za uprawniające Radę do wprowadzenia kwestionowanego zakazu grodzenia, czy też zostały one powołane wyłącznie dla wzmocnienia argumentacji Sądu co do możliwości ustanowienia takiego zakazu w oparciu o mający w tym przypadku zastosowanie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. Kwestie te zresztą nie miały większego znaczenia. Jak wskazano wyżej o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, a w konsekwencji i skargi na uchwałę przesądziło naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla porządku należy wskazać, że przepis ten ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się w przysługującym mu prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza jej art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymienione tam uwarunkowania, w szczególności – wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – prawo własności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenie. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenie w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem jest zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń: "Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób" (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 440/15 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Stąd tak dużą wagę przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przypisuje się argumentacji gminy dla uzasadnienia wprowadzonego w planie ograniczenia dla wykonywania prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że prawo do grodzenia nieruchomości jest przejawem i atrybutem prawa własności. Tymczasem dla jego ograniczenia Rada użyła kilku argumentów przewijających się w prowadzonej na łamach prasy dyskusji między zwolennikami a przeciwnikami grodzenia nieruchomości. Świadczy o tym chociażby powołanie się na te publikacje w odpowiedzi na skargę, w których zwracano uwagę na negatywne skutki grodzenia (alienację społeczną, niszczenie więzi międzyludzkich) czy związane z tym niedogodności (utrudniony dostęp służb ratunkowych, trudność w odnalezieniu wejścia na teren osiedla, a tym samym wydłużenie tras komunikacyjnych dla jego mieszkańców i osób postronnych, trudność w dostępie do lokali usługowych zlokalizowanych w zabudowie wielorodzinnej). Z punktu widzenia ładu przestrzennego Rada zwróciła uwagę na wykształcenie się efektu tunelu wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Z kolei skarżąca, oponując wprowadzonemu przez Gminę rozwiązaniu, wskazywała na kwestie bezpieczeństwa, zaśmiecanie jej terenu czy niszczenie zainstalowanych urządzeń przez osoby trzecie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez Radę powody nie umożliwiały ograniczenia praw właścicielskich. Problem grodzenia nieruchomości jest wielce dyskusyjny, tym niemniej w sprawie nie chodziło o rozstrzygnięcie sporu na płaszczyźnie wad i zalet grodzenia nieruchomości, lecz o ocenę czy gmina nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Zakaz grodzenia, przy dopuszczeniu jednej możliwości (posadzenia żywopłotu) w istocie skutkuje tym, że teren stanowiący własność prywatną staje się terenem ogólnodostępnym, a jego ochrona wymaga skorzystania z innych środków, przykładowo monitoringu. Rada podkreślała, że jej zakaz nie jest bezwzględny, bowiem dopuściła możliwość grodzenia żywopłotem. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że po pierwsze jest to kosztowniejszy sposób ochrony terenu przed dostępem osób trzecich tak w zakresie jego urządzenia, jak i utrzymania, a po drugie wysoki żywopłot w miejsce ogrodzenia o lekkiej konstrukcji (przykładowo siatki "zamaskowanej" roślinnością) o wiele skuteczniej wywoła ten efekt, któremu, jak twierdzi Gmina, wprowadzonym zakazem zamierzała zapobiec tj. wykształceniu się efektu tunelu wzdłuż ciągów komunikacyjnych, alienacji społecznej mieszkańców osiedla czy utrudnieniom w dostępie służb ratunkowych czy w dostępie do lokali usługowych. Uznając zatem, że powody dla których Gmina zdecydowała się na wprowadzenie kwestionowanego skargą rozwiązania planistycznego nie były przekonywujące w kontekście wskazanej wcześniej zasady proporcjonalności należało podzielić stanowisko skarżącej o nadużyciu przez Gminę jej władztwa planistycznego, a tym samym naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w świetle art. 28 ust. 1 tej ustawy uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.