II OSK 931/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 734/17 w sprawie ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1600/10 w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od R. W. na rzecz Miasta Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Łd 734/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z 7 lipca 2010 r., nr XCI/1600/10, w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", oddalił skargę. W skardze kasacyjnej R. W. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 1 53. poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w L. z 7 lipca 2010 r., nr XCI/1600/10, legalistyczne i zachowawcze zarzucanie skarżącemu polemiki ze "słusznym", bo przecież udokumentowanym badaniami naukowymi, stanowiskiem organu, bez poparcia zarzutów opinią specjalisty biegłego w tym zakresie oraz oddalenie skargi; - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym przez schematyczne i pozbawione wnikliwości i otwartego oraz wszechstronnego rozważenie argumentów skarżącego przyjęcie słuszności ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na wskazanym obszarze w oderwaniu od rzeczywistej polityki Rady Miejskiej w zakresie ochrony środowiska, pominięcie zarzutów skarżącego dotyczących walorów przyrodniczych terenu objętego zaskarżoną uchwalą oraz terenów [...] sąsiadujących z tym obszarem oraz zaniechanie dokonania oceny stopnia ograniczenia prawa własności i oceny, czy ingerencja w prawo własności poprzez zaskarżoną uchwalę pozostaje we właściwej i odpowiedniej proporcji do wartości, jaką jest ochrona środowiska; - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie odniesienia się przez Sąd I instancji do wskazanych i udowodnionych przez skarżącego tez wynikających z: - operatu szacunkowego z 2006 r., - rzeczywistego obrazu przedmiotowego terenu przedstawionego na załączonych fotografiach, - urbanizacji terenu wskutek budowy drogi [...], - powstawaniu nowej zabudowy, a także sprzeczności dowodów skarżącego z koronnym argumentem organu o wyłączeniu przedmiotowego obszaru z urbanizacji, - art. 43 w zw. z art. 5 ust. 2e i 2f oraz art. 44 i 45 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995, Nr 36, Nr 175 ze zm.) i art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego, w szczególności przez ustanowienie w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" szeroko zdefiniowanych, nieprecyzyjnych, dających dużą dowolność i uznaniowość organom administracyjnym zakazów, głęboko ingerujących w prawo własności skarżącego, skutkujących brakiem możliwości wprowadzenia na działce nowej zabudowy oraz przekształceń zabudowy istniejącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 1 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwej i wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest schematyczne i nie przekonało skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji zaniechał wnikliwego, otwartego i wszechstronnego rozważenia argumentów właściciela nieruchomości w zakresie oceny ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na wskazanym, bardzo dużym obszarze w oderwaniu od rzeczywistej polityki Rady Miejskiej w zakresie ochrony środowiska, a także możliwości zmniejszenia obszaru zespołu "[...]" do samej doliny rzeki. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji zaniechał odniesienia się do operatu szacunkowego z 2006 r. dowodu z fotografii obrazujących faktyczne walory terenu zespołu i dalszej jego urbanizacji map z przebiegiem drogi ekspresowej [...] i jej wpływu na teren zespołu. Nie odniósł się też do zarzutów o faktycznym sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego – terenach mieszkaniowych i rolnych w części użytkowanych na cele usługowe, rzeczywistego położenia działki Skarżącego i sąsiednich w strefie zurbanizowanej. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 43 w zw. z art. 5 ust. 2e i 2f oraz art. 44 i 45 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995, Nr 36, Nr 175 ze zm.) i art. 140 k.c. skarżący kasacyjnie podniósł, że wprowadzone zaskarżoną uchwalą zakazy nie ograniczają, ale całkowicie uniemożliwiają mu dysponowanie i rozporządzanie jego własnością, ponieważ powtórzone za ustawą o ochronie przyrody szeroko zakreślone i zdefiniowane zakazy, dają organom swobodę działania i uznaniowość w zakresie dysponowania nieruchomością przez właściciela, ingerując i ograniczając głęboko jego prawo własności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. Uchwałę Nr XCI/1600/10 Rady Miejskiej w L. z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", która podjęta została przez Radę Miejską w L. na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.p.) zaliczyć należy do aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, LEX nr 694431). Uchwalanie prawa miejscowego jest procedurą stanowienia przepisów prawa miejscowego, a nie procedurą stosowania przepisów prawa, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Postępowanie w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie toczy się na podstawie przepisów k.p.a. – nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Z tego powodu nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia 7, 77, 80 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Z treści art. 1 § 1 i 2 wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi potwierdza, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd I instancji, w stosunku do zaskarżonej uchwały, zrealizowana. Polegała ona na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Wynikiem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wskazać należy, że art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 1490/17, LEX nr 2682714). W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. II OSK 2048/17, LEX nr 2706500). Jeśli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie – przepis art. 57a p.p.s.a. nie miał zastosowania. Nie mógł uzasadniać uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., regulujący wymagania odnoszące się do uzasadnienia wyroku. Po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Według art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów i wyjaśnienia podstawy prawnej nie oznacza, że sąd ma obowiązek szczegółowo analizować wszystkie zarzuty skargi, nawet te pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 43 w zw. z art. 5 ust. 2e i 2f oraz art. 44 i 45 u.o.p. Zgodnie z art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. W § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały określono, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, o którym mowa w § 1, jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny S., ze względu na jej wartości widokowe i estetyczne. Cel określony w § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały jest zgodny z treścią art. 43 u.o.p. Przepisy art. 5 ust. 2e i 2f u.o.p. nie obowiązywały w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały – zostały dodane od ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody na mocy ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774). Stan sprzeczności prawa miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia aktu prawa miejscowego. W dacie uchwalenia uchwały Rady Miejskiej w L. z 7 lipca 2010 r., nr XCI/1600/10, w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" nie obowiązywały przepisy ust. 2e i 2f w art. 5 u.o.p. Organy gminy, stanowiące prawo miejscowe, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące art. 44 i 45 u.o.p. Przepisy te składają się z wielu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz zarzutów dotyczących art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995, Nr 36, Nr 175 ze zm.) i art. 140 k.c. wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje zakres zakazów wynikający z ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", który uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie dysponowanie i rozporządzanie jego nieruchomością. Stanowisko skarżącego kasacyjnie również w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie Sąd I instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem przedmiotowego aktu prawa miejscowego, poddał ocenie jego zgodność z przepisami ustawy, na podstawie której akt ten został podjęty oraz z Konstytucją RP. Ocena ta nie była jedynie oceną formalną i nie ograniczała się jedynie do stwierdzenia, czy przepisy ustawy i Konstytucji RP dopuszczają możliwość wydania określonego aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w L. ustanawiająca zespół przyrodniczo-krajobrazowy, niewątpliwie ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Dlatego też kontrola sądowa tego rodzaju aktu powinna być dokonana szczególnie wnikliwie. Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił jej zgodności z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W wyniku tej kontroli Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że ustanowienie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. W aktach sprawy znajduje się Karta Obiektu Dorzecze S. W dokumencie tym wymieniono najważniejsze walory przyrodnicze przedmiotowego obszaru chronionego krajobrazu. Obejmują one: harmonijny krajobraz kulturowy z szerokimi panoramami rozciągającymi się z wysoczyzn na skrzydłach dolin rzecznych; występowanie dobrze zachowanych fitocenoz naturalnych i półnaturalnych wykazujących na znacznym obszarze przestrzenną ciągłość; występowanie chronionych prawem i rzadkich gatunków dziko występujących roślin; występowanie rzadkich w L. ptaków: zimorodka Alcedo atthis, wilgi Oriolus oriolus oraz czapli siwej Ardea cinerea. Karta Obiektu Dorzecze S. zawiera również dokumentację fotograficzną na której przedstawiono: fragment naturalnego koryta S., nurt wody W., naturalne i półnaturalne biocenozy. Z uwagi na to, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ingeruje w prawo własności organ uchwałodawczy wykazał występowanie na przedmiotowym obszarze cennych i wymagających ochrony wartości przyrodniczych. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo RDOŚ w L. z [...] maja 2010 r., znak: [...], w którym organ ten uzgodnił projekt uchwały Rady Miejskiej w L. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". W uzasadnieniu ww. uzgodnienia RDOŚ w L. wskazał, że celem ustanowienia przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona terenu o dużych wartościach krajobrazowych i przyrodniczych. Występujące wzdłuż S. szuwary, łąki, ziołorośla, urozmaicone zadrzewieniami olszowymi i niewielkimi lasami są ostoją dla zwierzyny płowej oraz ptaków chronionych: zimorodka, wilgi oraz czapli siwej. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że ochrona prawa własności wynika z ratyfikowanego przez Polskę Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, Nr 175 ze zm.). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Sąd I instancji ocenił, czy możliwe jest pogodzenie konieczności ochrony interesu społecznego, jakim jest ochrona przyrody, z koniecznością ochrony interesu prywatnego, jakim jest prawo własności. Ocena taka znajduje się na str. 10, 11 oraz 12 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił także, czy konieczność ochrony fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, uzasadnia ograniczenie przysługującego skarżącemu kasacyjnie prawa własności. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 140 k.c. Odnosząc się do niego należy stwierdzić, że w postępowaniu przez sądem administracyjnym, zarzut taki nie może być skuteczny, gdyż wykracza poza zakres kognicji tego sądu. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może dotyczyć wyłącznie naruszenia przepisów prawa administracyjnego materialnego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego wyroku lub powinny taką podstawę stanowić. Przytoczone wyżej okoliczności przemawiały za oddaleniem skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.