II OSK 610/17

Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 763/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasto O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 763/16, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Oświęcim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Oświęcimski decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 7, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm.), art. 90 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 84 ust. 1-5a, art. 85 ust. 1-6, art. 86 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., póz. 627 z późn. zm.), art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, póz. 2306 z późn. zm.), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M. P. z 2014 r., poz. 958) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. póz. 1348) po rozpatrzeniu wniosku Pana S. G., Dyrektora firmy P., ul. P. [...],[...] N., działającego w imieniu Prezydenta Miasta Oświęcim, z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, rosnących na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w O., tj. teren P., zezwolił na usunięcie drzew i krzewów wskazanych w pkt 1 - 3 rozstrzygnięcia, nie zezwolił na usunięcie drzew wskazanych w pkt 4, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z pkt 12 i 13 z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wypowiedział się co do wysokości opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz terminów ich wnoszenia. Ponadto określone zostały obowiązki adresata decyzji związane z usunięciem drzew i krzewów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania oraz wyjaśnił powody usunięcia drzew, a także wykonania nasadzeń zastępczych. Organ podkreślił, iż w trakcie oględzin nie stwierdzono występowania gniazd ptasich i budek lęgowych gatunków chronionych w obrębie drzew zakwalifikowanych do usunięcia. Odwołania od tej decyzji wniosły T. w O. oraz S.. Zasadniczym zarzutem tych odwołań było nie przeprowadzenie ustaleń związanych z występowaniem w obrębie zadrzewień gatunków chronionych (dziko występujących roślin, grzybów, ptaków czy ssaków objętych ochroną gatunkową), nie dokonanie oceny ich wartości przyrodniczej oraz ich funkcji w ekosystemie P.. Zarzucono, że organ zaniechał analizy wpływu wycinki na zwiększenie szkodliwego oddziaływania (hałasu, pyłów, zanieczyszczeń gazowych, odorów) na Osiedle C.. Podkreślono, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu ww. odwołań decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 2c i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r. póz. 627 ze zm.); art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., póz. 1045) oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy mając na uwadze art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazał, że mimo braku wyraźnych przesłanek wydania zezwolenia na usunięcie drzew (luz decyzyjny organu) należy wnikliwie zbadać sprawę i wykazać zasadność i celowość konkretnego rozstrzygnięcia. Należy dokonać oceny stanu faktycznego, zbadać zakres oddziaływania jaki może wywołać wydanie zezwolenia na wycinkę drzew w świetle celów ustawy i jej zasad ogólnych. Organ zwrócił uwagę, że przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie, na skutek uchylenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] postanowienia RDOŚ w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. znak. [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku ze zgłoszeniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych w wyniku działań związanych z wnioskiem Urzędu Miasta w Oświęcimiu o usunięcie ok. 1900 drzew na terenie planowanego P. w O. toczy się postępowanie w przedmiocie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkody w środowisku w gatunkach chronionych. Zdaniem organu, wynik prowadzonego przez RDOŚ w Krakowie postępowania ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie może wydać decyzję nakładającą obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych, co miałoby istotny wpływ na treść decyzji Organu I instancji. Kolegium uznało za bezpodstawne zarzuty podniesione w odwołaniu. Organ I instancji wbrew podnoszonym zarzutom przed wydaniem decyzji na usunięcie drzew i krzewów w dniach [...].06.2015 r., [...].06.2015 r., [...].06.2015 r., [...].07.2015 r. [...].07.2015 r. i [...].07.2015 r. przeprowadził oględziny w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych stosownie do art. 83 ust. 2c ustawy o ochronie przyrody. Przedstawiciele Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu nie stwierdzili występowania w obrębie drzew wskazanych do usunięcia obecności gatunków chronionych. W decyzji zawarto zapis, że jeżeli podczas wycinki drzew stwierdzona zostanie obecność organizmów chronionych, wówczas należy wystąpić do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na likwidację siedliska. Organ odwoławczy stwierdził, że "w zakresie zarzutu zasadne jest naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny zakresu oddziaływania jakie może wywołać wydanie zezwolenia na wycinkę drzew". Organ stwierdził także, że nie było potrzeby przeprowadzania jawnej rozprawy dla publiczności bowiem do postępowania zostały dopuszczone organizacje społeczne działające w imieniu ogółu społeczeństwa, które jednak nie brały udziału w oględzinach. Na jednej z wizji pojawiła się grupa mieszkańców O., która od przedstawicielki Urzędu Miasta Oświęcim uzyskała odpowiedzi na zadane pytania związane z zagospodarowaniem P. Chętni mogli zapoznać się z planami i wizualizacją przebudowy parku. Nie został naruszony art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie bowiem w uzasadnieniu decyzji jest zawarta informacja, iż wiele drzew znajdujących się na terenie parku jest w złym stanie zdrowotnym lub nie rokuje szans na przeżycie. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto Oświęcim, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, naruszony został art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie skarżącej organ II instancji za nieuzasadnione uznał większość zarzutów zawartych w odwołaniach i poza lakonicznym i w żaden sposób nieuzasadnionym stwierdzeniem, iż zasadne jest naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny zakresu oddziaływania, jakie może wywołać wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, nie wykazał by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na ilość zakwalifikowanych do usunięcia drzew ([...] przy wnioskowanych [...]), w większości w złym stanie zdrowotnym i technicznym ([...]) oraz nakaz nasadzeń zastępczych przy całkowitej liczbie drzew w P. w O. (ok. [...]) nie zachodzi obawa, iż pogorszą się warunki na Osiedlu C. Nieuzasadniony jest zarzut, że organ I instancji zaniechał analizy wpływu wycinki na zwiększenie szkodliwego oddziaływania, jakie może wywołać wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. Za niezrozumiały uznano zarzut, iż Starosta Oświęcimski wydał decyzję w sytuacji, gdy w sprawie toczy się postępowanie przed innym organem, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca sytuacja określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Obowiązujące w chwili rozpatrywania wniosku przepisy ustawy o ochronie przyrody nie warunkowały wydania zezwolenia na wycinkę drzew od uprzedniego zaopiniowania wniosku przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwłaszcza, iż w przedmiotowej sprawie, co zostało potwierdzone tak przez Starostę Oświęcimskiego, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie stwierdzono występowania w obrębie drzew wskazanych do usunięcia obecności gatunków chronionych. Ponadto w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji tj. [...] grudnia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nie prowadził postępowania w przedmiocie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych w związku z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew w planowanym P. w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 763/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie wykazano naruszenia przepisów postępowania, jak również koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w przeciwnym wypadku organ odwoławczy rozpoznałby sprawę merytorycznie i wydał stosowną decyzję. Analizując treść art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zauważył, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest możliwe i nie doprowadzi do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd wskazując na wyrok NSA z 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13 stwierdził, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Sąd nie odnosi się do meritum sprawy. Badając przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej Sąd uznał za słuszny pogląd skarżącej, że Kolegium większość zarzutów odwołań uznało za bezzasadne. Jedyny zarzut oceniony jako zasadny dotyczy nie do końca wiadomo czego, gdyż w zdaniu "w zakresie zarzutu zasadne jest naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny zakresu oddziaływania jakie może wywołać wydanie zezwolenia na wycinkę drzew" nie można odczytać precyzyjnie, o jaki zarzut chodzi. Sąd stwierdził, że przy takim stanowisku Kolegium w zakresie złożonych odwołań, jedyną przyczyną uchylenia orzeczenia było przyjęcie, że jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego wymaga uzyskania informacji co do wyników prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku ze zgłoszeniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych w wyniku działań związanych z wnioskiem Urzędu Miasta w Oświęcimiu o usunięcie ok. 1900 drzew na terenie planowanego P. w O. - znak: [...]. Obawy Kolegium wzbudziła możliwość, że w ponownie prowadzonym postępowaniu RDOŚ w Krakowie może wydać decyzję nakładającą obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych, co by miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sąd uznał powyższe stanowisko Kolegium za bezzasadne, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. W sytuacji, gdy wedle oceny organu toczy się jakieś postępowanie, które wpłynąć ma na wynik sprawy przez ten organ prowadzonej, zachodzi konieczność zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego). W ocenie Sądu to jest właściwy instrument do zastosowania, nie zaś uchylenie decyzji organu I instancji, zwłaszcza w sytuacji, gdy w ocenie Kolegium tylko pozytywne rozstrzygnięcie (wydanie decyzji nakładającej obowiązek) byłoby w kontekście zagadnienia wstępnego istotne. Dalej stwierdzono, że nie jest dla Sądu administracyjnego jasne, na czym miałby polegać ów wpływ wskazanego wyżej postępowania na sprawę niniejszą. Sąd przytoczył treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 j.t.), określającego zakres zastosowania wspomnianej ustawy. Sąd zauważył, że nie wiadomo, jakie działania Urzędu Miasta w Oświęcimiu zostały zgłoszone jako stwarzające ryzyko bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Jeśli takim działaniem miałoby być wystąpienie o wydanie decyzji administracyjnej o zezwolenie na wycięcie drzew z powołaniem się na określone przepisy prawne, to sytuacja, gdy brak takiej decyzji, nie powoduje żadnego wyżej opisanego zagrożenia szkodą. Sytuacja zaś, gdy taka ostateczna decyzja została wydana, powoduje legalizację działań wykonywanych w oparciu o nią, zatem trudno tu mówić o realizacji hipotezy bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w rozumieniu wskazanej ustawy. W żaden sposób nie został uzasadniony wpływ postępowania prowadzonego przez RDOŚ w Krakowie na stan faktyczny niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło T. w O., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic rozpoznania skargi i rozstrzygnięcie a priori kwestii bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podlegającej rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu przez właściwy organ, który jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie oceny kwestii naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 K.p.a. przez zaniechanie oceny zakresu oddziaływania, jakie może wywołać wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a żadna ze stron nie zażądała jej przeprowadzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja potwierdzająca słuszność postawionych wyżej zarzutów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji miał dokonać oceny legalności rozstrzygnięcia SKO w Krakowie o uchyleniu decyzji Starosty Oświęcimskiego. W żadnej mierze nie mógł rozstrzygać o zasadności złożonego przez T. zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd de facto dokonał rozstrzygnięcia nie dopatrując się bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a dopiero w oparciu o takie ustalenie stwierdził, iż kwestia ta nie może mieć wpływu na wynik zasadniczego postępowania. Uznano, że Sąd wszedł w kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który to na mocy art. 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w zakresie zagrożeń i szkód w środowisku. Prowadzenie postępowania w sprawie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku ma wpływ na postępowanie dotyczące zezwolenia na wycinkę, bowiem pozostawia otwartą kwestię oceny zagrożenia szkodą w środowisku. Zdaniem T., Sąd nie zajął się oceną okoliczności będących podstawą uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO. Organ wskazywał na konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie oceny oddziaływania, jakie może wywołać usunięcie drzew i krzewów zgodnie z zaskarżoną decyzją. Uznając uzasadnienie SKO za nieprecyzyjne Sąd zaniechał oceny zasadności tej przesłanki uchylenia decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie SKO odczytywane w kontekście odwołania T. jest jasne i precyzyjne. Naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., które stwierdziło SKO jest kwestią formalną. Uchybienie to świadczy o nieprawidłowym i zbytnio zawężonym postępowaniu dowodowym i mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. SKO słusznie uznało, że konieczny do rozstrzygnięcia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uznaniowy charakter zezwolenia na usunięcie drzew znacznie rozszerza zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Co prawda Sąd nie może wydać wyroku co do istoty sprawy, co nie znaczy że aspekty merytoryczne w ogóle nie zasługują na jego uwagę. Sąd nie powinien pomijać podstawy uchylenia wskazanej przez SKO. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna T. w O. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy decydując się na uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu musi ustalić, że w sprawie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania tego rodzaju, że nie został wyjaśniony konieczny zakres sprawy istotny dla wydania rozstrzygnięcia tj. decyzji. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i ma ona istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Należy zatem ustalić, że organ wydając decyzję rażąco naruszył przepisy postępowania a to spowodowało, że nie wyjaśnił podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy w całości lub w znacznej części, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Tylko wady wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. umożliwiają wydanie decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczony wyjątkowo stanowiąc odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sporawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, jak wynika z treści jego decyzji, że przedstawione w odwołaniu zarzuty okazały się nieskuteczne. Sformułował jednak stanowisko, że "w zakresie zarzutu zasadne jest naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny zakresu oddziaływania jakie może wywołać wydanie zezwolenia na wycinkę drzew" i stanowisko to stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie Sąd I instancji zauważa, że takie sformułowanie podstawy do uchylenia decyzji jest nieprecyzyjne i nie wynika z niego wprost co stanowiło podstawę uchylenia decyzji. Nie wiadomo jakie są wady przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. Wskazuje się na wady ustaleń stanu faktycznego ale są one na tyle nieprecyzyjne, że nie wiadomo czy są to na tyle istotne wady, których nie można uzupełnić w ramach przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. i należy uchylić zaskarżoną decyzję po to by to organ I instancji dokonał brakujących ustaleń. Nie wiadomo też czy zalecone uzupełnienie stanu faktycznego ma charakter istotny dla jej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uchylił się od ustalenia na czym polegały braki w ustaleniach stanu faktycznego odnośnie do "oceny oddziaływania jakie może wywołać wydanie zezwolenia na wycinkę drzew" ponieważ nie był zobligowany do merytorycznej oceny sprawy. W istocie rolą sądu przy ocenie legalności decyzji wydanej w myśl art. 138 § 2 K.p.a. jest jedynie ustalenie czy przesłanki z tego artykuły wystąpiły w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Sąd uznał, że nie jest w stanie ocenić stanowiska Kolegium ze względu na jego nieprecyzyjne sformułowanie. Nie można oczekiwać, że Sąd samodzielnie ustali, jaki był rzeczywisty powód uchylenia decyzji organu I instancji skoro SKO w wydanej przez siebie decyzji nie wskazało go w sposób umożliwiający ocenę pod kątem przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Fakt, że skarżący kasacyjnie zgadza się ze stanowiskiem SKO w niniejszej sprawie i widzi zasadność uchylenia decyzji organu I instancyjnej nie przesądza, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania a w konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro podstawa uchylenia decyzji została określona nieprecyzyjnie to organ sam uniemożliwił Sądowi ocenę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd słusznie przyjął, że jedyną podstawą uchylenia decyzji przez SKO poddającą się ocenie pod kątem wymogów z art. 138 § 2 K.p.a. było jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez uzyskanie informacji co do wyników prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku ze zgłoszeniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wyniku działań związanych z wnioskiem Urzędu Miasta w Oświęcimiu o usunięcie ok. 1900 drzew na terenie planowanego P. w O. - znak: [...]. Wbrew temu co podnosi się w zarzutach skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie zastąpił RDOŚ w Krakowie w zakresie oceny czy faktycznie nastąpiło zagrożenie szkodą w środowisku w związku z działaniami Urzędu Miasta Oświęcim polegającymi na uzyskaniu zezwolenia na wycinkę drzew w P. Sąd nie stwierdził w zaskarżonym wyroku czy zagrożenie szkodą w środowisku miało miejsce. Nie taki był sens wypowiedzi Sądu I instancji. Sąd przywołując treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wskazał na zakres zastosowania przepisów tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że przepisy te stosuje się do sytuacji bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkód w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska: a) stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, b) dotyczącą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkód w środowisku wywołanych emisją rozproszoną pochodzącą z wielu źródeł, gdy występuje związek przyczynowy pomiędzy bezpośrednim zagrożeniem szkodą lub szkodą w środowisku a działalności podmiotu korzystającego ze środowiska. Odniesienie się do tych regulacji miało wykazać, że działanie Urzędu Miasta związane z wystąpieniem w oparciu o obowiązujące przepisy prawa o zezwolenie na wycięcie drzew nie jest działaniem powodującym bezpośrednie zagrożenie szkodą czy szkodą w środowisku. Brak decyzji nie powoduje powstania szkody czy zagrożenia szkodą w środowisku a uzyskanie zezwolenia legalizuje działania polegające na wycince drzew a tym samym nie występuje szkoda czy zagrożenie szkodą poprzez uzyskanie zezwolenia. Myli się skarżący kasacyjnie, że Sąd wyszedł poza granice sprawy i wbrew art. 134 P.p.s.a. rozstrzygał o legalności postępowania w przedmiocie szkody w środowisku. Wywód Sądu miał jedynie wykazać i wykazał, że brak jest wpływu postępowania dotyczącego szkody w środowisku na postępowanie o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. Działania Urzędu Miasta Oświęcim polegające na wystąpieniu o decyzję zezwalająca na wycinkę drzew nie mają charakteru szkody w środowisku. Jedynie skutki przeprowadzenia takiej wycinki mogą być kwalifikowane, jako bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku czy szkoda w środowisku i tylko wówczas gdy taka wycinka nastąpiła by wbrew uzyskanemu zezwoleniu lub bez zezwolenia. Wobec tego działanie zmierzające do uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew nie można oceniać w kategoriach szkody w środowisku. Tym samym rozstrzygnięcie o szkodzie w środowisku nie jest zagadnieniem wstępnym z art. 97 § 4 K.p.a. warunkującym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. o udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew. Zaznaczyć należy, że zezwolenie na wycinkę drzew brało pod uwagę ewentualne oddziaływanie przeprowadzenia wycinki na warunki na sąsiadującym Osiedlu C. czy inne zmiany związane z usunięciem drzewostanu, bowiem ograniczono w stosunku do wniosku pierwotnego liczbę drzew przeznaczoną do wycinki. Przeznaczone do wycinki zostały drzewa schorowane i w złym stanie technicznym. Nakazano nasadzenia zastępcze by zminimalizować ingerencję w środowisko. Wycinka [...] drzew z ogólnej liczby około [...] nie powinna mieć wpływu na warunki środowiska, zważywszy że oględziny wykazały, że brak było w zadrzewieniach gatunków podlegających ochronie. W tym stanie rzeczy uznać należało za niezasadne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji słusznie uznał, że w zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie nie wykazało podstaw uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd prawidłowo ocenił, że w istocie nie było naruszenia przepisów postępowania a uzyskanie informacji o wyniku postępowania przed RDOŚ w Krakowie w przedmiocie szkody w środowisku nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.