I OW 202/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą W. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia R. G. na postanowienie Wójta Gminy P. o umorzeniu postępowania w sprawie wglądu do akt sprawy w przedmiocie wykreślenia z listy wyborców postanawia: wskazać Wojewodę W. jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia Wnioskiem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda W. (dalej też jako "Wojewoda") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. (zwanym też dalej "SKO") a Wojewodą W., poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia R. G. na postanowienie Wójta Gminy P. nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wglądu do akt sprawy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ww. postanowieniem Wójt Gminy P. (dalej też jako "Wójt"), po rozpoznaniu wniosku R. G. o udostępnienie akt sprawy dotyczących postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru wyborców A. P., umorzył postępowanie w sprawie wglądu do tych akt, stwierdziwszy, że jest ono bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż zostało uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego, bo niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na to postanowienie Wójta, R. G. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które uznało, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego zażalenia i przekazało sprawę Wojewodzie W.. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że nie zgadza się z tym stanowiskiem, gdyż w jego ocenie to SKO jest organem wyższego stopnia w niniejszej sprawie, mimo że nie jest ono organem wyższego stopnia w stosunku do spraw załatwianych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15, z późn. zm.). Sporna sprawa nie dotyczy bowiem kwestii rozstrzyganych na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego, dotyczy wyłącznie kwestii formalnych (stanowi wniosek o udostępnienie dokumentów będących w posiadaniu organu – Wójta Gminy P.), a nie materialnoprawnych. Dalej Wojewoda – przedstawiwszy unormowania art. 18 i art. 22 Kodeksu wyborczego dotyczące rejestru wyborców, a także przywoławszy treść art. 73 k.p.a. statuującego prawo strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów – wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U z 2015 r. poz. 525 ze zm.; dalej w skrócie "u.wojew."), wojewoda jest: organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji (pkt 5), a także organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. (pkt 7). Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W ocenie Wojewody przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 u.wojew. nie stanowi lex specialis względem postanowień art. 17 pkt 1 k.p.a. Powołane przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie konstytuują ogólnej kompetencji wojewody do orzekania w drugiej instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, gdyż taka kompetencja została wojewodzie odebrana w 1994 roku. Dlatego też – zdaniem Wojewody – zgodnie z art. 22 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem właściwym w niniejszej sprawie jest SKO. W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o wskazanie Wojewody W. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniosło, że z racji wyłącznej kognicji sądu powszechnego w sprawach ze skarg na reklamacje wyborcze oraz braku odesłania w Kodeksie wyborczym do przepisów k.p.a., powoływanie się przez Wojewodę na domniemanie właściwości instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie jest prawnie uzasadnione. W ocenie SKO za właściwością Wojewody w niniejszej sprawie przemawia charakter sprawy. Sprawa reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców z samej swej natury nie jest sprawą samorządową, lecz sprawą z zakresu administracji rządowej, przekazaną do realizacji gminie w ramach zadań zleconych dotyczących prowadzenia rejestru wyborców, o których mowa w art. 18 § 11 Kodeksu wyborczego. Dalej SKO zwróciło uwagę, że o ile zgodnie z art. 7 uchylonej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, wojewoda był organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowiły, o tyle w świetle art. 3 ust. 1 obowiązującej ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jest on organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. i organem, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów. W świetle zaś art. 2 u.wojew. zadania administracji rządowej w województwie wykonują m.in. jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia. Przez pryzmat tej regulacji ustrojowej i wobec braku odesłania w Kodeksie wyborczym do przepisów k.p.a. wojewoda byłby – zdaniem SKO – właściwy jako organ wyższego stopnia w kwestiach procesowych dotyczących spraw reklamacji wyborczej. Jego właściwość instancyjna współgrałaby z kompetencjami w zakresie kontroli w administracji rządowej, upoważnieniami do rozpatrywania skarg powszechnych, stosowania instytucji wywłaszczenia prawa z art. 161 k.p.a., a przede wszystkim z uprawnieniami nadzorczymi z art. 23, art. 24, art, 374, art. 385, art. 390, art. 395, art. 172, art. 372, art. 373, art. 375, art. 385 i art. 395 Kodeksu wyborczego. W ocenie SKO istotne ponadto są kwestie historyczne. Pod rządami uchylonej ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie ulegało wątpliwości, że w kwestiach wpadkowych organem wyższego stopnia – mimo obowiązywania art. 17 pkt. 1 k.p.a. – był wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spór o właściwość (odpowiednio: spór kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w danej sprawie (spór pozytywny), względnie każdy z nich uznaje się za niewłaściwy (spór negatywny). Z takim właśnie, negatywnym sporem kompetencyjnym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem żaden ze spierających się organów administracji publicznej – tj. ani Wojewoda W., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.– nie uznaje swojej właściwości do rozpatrzenia zażalenia R. G. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią") na postanowienie Wójta Gminy P. z [...] kwietnia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wglądu do akt sprawy w przedmiocie wykreślenia z listy wyborców. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2017 r. R. G. złożyła reklamację w sprawie wykreślenia z listy wyborców A. P., radnego gminy P.. Dnia [...] kwietnia 2017 r. Wnioskodawczyni otrzymała decyzję nieuwzględniającą reklamacji oraz zawierającą pouczenie o prawie wniesienia odwołania w terminie 3 dni do Sądu Rejonowego w O.. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. R. G. zwróciła się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o udostępnienie jej dokumentów związanych z ww. sprawą, zaznaczając, że "potrzebne będą do odwołania w sprawie". Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) Wójt Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie wglądu do akt sprawy. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w kwestii wglądu do akt jest bezprzedmiotowe, z uwagi na to, iż zostało uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego, bo niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na postanowienie Wójta, R. G. wniosła zażalenie, adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.. Natomiast SKO uznało, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego zażalenia i pismem z [...] maja 2017 r. (znak: [...]) przekazało sprawę Wojewodzie W.. Wojewoda zaś wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z rozpatrywanym tu wnioskiem o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a SKO. W ocenie Sądu podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia tego sporu ma określenie charakteru sprawy, na tle której on wynikł. W związku z tym wypada zauważyć, że rozpatrywany spór zaistniał w związku z wszczętym z inicjatywy Wnioskodawczyni tzw. postępowaniem reklamacyjnym, uregulowanym w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15, z późn. zm.). W myśl art. 22 § 1 tego kodeksu, każdy może wnieść do wójta reklamację na nieprawidłowości w rejestrze wyborców, w szczególności w sprawie: 1) pominięcia wyborcy w rejestrze wyborców; 2) wpisania do rejestru wyborców osoby, która nie ma prawa wybierania; 3) niewłaściwych danych o osobach wpisanych do rejestru wyborców; 4) ujęcia w rejestrze wyborców osoby, która nie zamieszkuje stale na obszarze gminy. Zgodnie z dalszymi przepisami cytowanego art. 22 Kodeksu wyborczego, reklamację wnosi się pisemnie lub ustnie do protokołu (§ 2). Wójt obowiązany jest rozpatrzyć reklamację, w terminie 3 dni od dnia jej wniesienia, i wydać decyzję w sprawie (§ 3). Decyzję, wraz z uzasadnieniem, doręcza się niezwłocznie wnoszącemu reklamację, a gdy dotyczy ona innych osób – również tym osobom (§ 4). Stosownie do art. 22 § 5 Kodeksu wyborczego na decyzję nieuwzględniającą reklamacji lub powodującą skreślenie z rejestru wyborców wnoszący reklamację bądź osoba skreślona z rejestru wyborców może wnieść, w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji, skargę za pośrednictwem wójta do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Przepisy art. 20 § 4 i 5 Kodeksu wyborczego, stosuje się odpowiednio. Rozpatrywany spór dotyczy, wynikłej na tle wspomnianego postępowania reklamacyjnego, kwestii wpadkowej, dotyczącej dostępu do akt tego postępowania, o który ubiegała się R.G. w związku z planowanym wniesieniem odwołania od decyzji nieuwzględniającej jej reklamacji, a którego to dostępu Wójt odmówił Wnioskodawczyni postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Z motywów tego postanowienia można wywnioskować, że podejmując takie rozstrzygnięcie Wójt posiłkował się unormowaniem art. 73 § 1 k.p.a., który stanowi, że tylko "strona" ma prawo wglądu w akta sprawy (a R. G., zdaniem organu, tego przymiotu nie posiada). W związku z tym należy podkreślić, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy ma w każdym przypadku charakter postępowania incydentalnego, zależnego od postępowania "głównego" (tj. postępowania, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy) i ściśle z nim powiązanego. W szczególności okoliczność, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" (por. wyrok NSA z 23.06.2017 r., II OSK 2668/15, CBOSA). Od razu wypada też wyjaśnić, że kwestia, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu, ma charakter materialnoprawny, a nie formalny, gdyż przymiot ten w prawie administracyjnym oparty jest na konstrukcji "interesu prawnego", zasadniczo wyprowadzanego z prawa materialnego (por. np. wyroki NSA: z 09.12.2016 r., II OSK 678/15; z 05.05.2016 r., II GSK 2866/14; z 09.12.2015 r., II OSK 935/14 – dostępne w CBOSA). W konsekwencji, wbrew stanowisku Wojewody, rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku R. G. o udostępnienie akt sprawy – podejmowane tak w pierwszej, jak i drugiej instancji – jako wymagające uprzedniego przesądzenia, czy Wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania reklamacyjnego, nie dotyczy kwestii li tylko formalnej, lecz o charakterze materialnoprawnym. I to kwestii ściśle związanej z materią Kodeksu wyborczego, gdyż to przede wszystkim przez pryzmat przepisów tego kodeksu należy dokonywać oceny posiadania przez dany podmiot legitymacji w postępowaniu reklamacyjnym oraz związanego z tym zakresu jego uprawnień procesowych. W świetle dotychczasowych uwag wypada więc podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., że już sam charakter sprawy, na tle której wynikł spór, przemawia za wskazaniem Wojewody W. jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia R. G. na postanowienie Wójta Gminy P. o odmowie udostępnienie akt postępowania reklamacyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym sprawa reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców jest sprawą z zakresu administracji rządowej, przekazaną do realizacji gminie w ramach zadań zleconych dotyczących prowadzenia rejestru wyborców, o których mowa w art. 18 § 11 Kodeksu wyborczego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U z 2017 r. poz. 2234) wojewoda jest organem, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów, a także organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak przy tym trafnie zauważył Wojewoda w uzasadnieniu swego wniosku, to nie samorządowe kolegium odwoławcze, lecz wojewoda jest organem wyższego stopnia w odniesieniu do spraw załatwianych w oparciu o przepisy Kodeksu wyborczego. Dalsze argumenty, o charakterze systemowym, na rzecz wskazania Wojewody jako organu właściwego, wypływają ze spostrzeżenia poczynionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 80/17 (CBOSA) – zapadłego notabene na kanwie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym samymi organami i w odniesieniu do tego samego rejestru wyborców (prowadzonego przez Gminę P.) – że w warstwie merytorycznej rozpatrywanie spraw reklamacji, o których mowa w art. 22 § 1 Kodeksu wyborczego, łączy się z badaniem danych osobowych lub miejsca zamieszkania osób umieszczonych w rejestrze wyborców. Mieści się więc w szeroko rozumianej problematyce ewidencji ludności. Problematyka ta jest zaś uregulowana m.in. ustawą z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657; dalej w skrócie "u.e.l."). W art. 4 u.e.l. stwierdza się, że organy gminy wykonują zadania określone w ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – zatem zadania z zakresu ewidencji ludności mają charakter rządowy. Z art. 5 u.e.l. wynika ponadto, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin wydających rozstrzygnięcia administracyjne na podstawie ustawy o ewidencji ludności jest wojewoda. Podobnie w ustawie z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1464, z późn. zm.; w skrócie: "u.d.o."), w art. 8 ust. 2 określono, że wydawanie, wymiana i unieważnienie dowodów osobistych są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Z mocy art. 9 ust. 1 pkt 2 u.d.o. właściwi miejscowo wojewodowie są organami odwoławczymi od decyzji wydawanych przez organy gmin. Z art. 17 ust. 1 pkt 1 k.p.a. wynika natomiast, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zatem cytowany przepis przewiduje właściwość również innych organów niż samorządowe kolegia odwoławcze, o ile wynika to z ustaw szczególnych. Takie szczególne regulacje odnośnie do określenia właściwości organu drugiej instancji w zakresie zadań z ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych, przewidują wyżej powołane regulacje, w których jako organ odwoławczy wskazano właściwego miejscowo wojewodę. Oznacza to, że w instancyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawach z zakresu ewidencji ludności wyłączona została właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych, gdyż inne rozwiązania zostały wprowadzone przez wyżej powołane ustawy. Wszystko to prowadzi do wnioski, że w przypadku zażalenia na postanowienie wójta o umorzeniu postępowania w sprawie wglądu do akt sprawy w przedmiocie wykreślenia z listy wyborców, organem właściwym do jego rozpatrzenia jest wojewoda, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.