II SA/Wa 494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania w sprawie opinii o służbie postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 114, poz. 1228) odmówił uwzględnienia odwołania w przedmiocie zmiany opinii o służbie [...] T.G., wydanej przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] lipca 2016 r. znak: [...]. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 7 listopada 2016 r. Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. T.G., powołując art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wniósł o uzupełnienie decyzji MSWiA z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w zakresie pouczenia o prawie do odwołania lub wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 111 § 1 i 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w zakresie pouczenia co do przysługującej skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie pouczył stronę, że na ww. postanowienie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do MSWiA w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Pismem z dnia 31 grudnia 2016 r. T.G., zgodnie z ww. pouczeniem, złożył do MSWiA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 21 marca 2017 r. T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3, art. 113 k.p.a., - przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 7 pkt 4 i § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż podniesione w niej zarzuty są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga podlegała odrzuceniu. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że pismem z dnia 21 listopada 2016 r. T.G. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o uzupełnienie decyzji tego organu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającej uwzględnienia odwołania w przedmiocie zmiany opinii o służbie, wydanej przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] lipca 2016 r. znak: [...]. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 111 k.p.a. organ odmówił uzupełnienia ww. decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego. W myśl ww. przepisu strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Z powyższych regulacji wynika, że na postanowienie o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), nie jest to bowiem postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym lub sądowym (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 12 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, publ. ONSA 2002, nr 1, poz. 23; postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 875/07, publ. LEX nr 505244). Zatem kontrola ww. postanowienia może mieć miejsce tylko w tzw. "postępowaniu głównym", zainicjowanym odwołaniem strony od decyzji organu I instancji bądź skargą do sądu administracyjnego - w przypadku wydania przez organ decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. Termin dla strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w myśl art. 111 § 2 k.p.a., biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o uzupełnieniu lub o odmowie uzupełnienia decyzji. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę wniesioną po upływie tego terminu sąd odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 grudnia 2016 r., zatem termin do wniesienia skargi do sądu na ww. decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] upływał z dniem 26 stycznia 2017 r. zgodnie z zasadami obliczania terminów przewidzianymi w art. 83 § 1 p.p.s.a., który to przepis odsyła w tym zakresie do przepisów prawa cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 111 Kodeksu cywilnego, termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia, przy czym jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Skarga T.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, w dniu 21 marca 2017 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Uchybienie ww. terminowi było w istocie skutkiem błędnego pouczenia skarżącego przez organ o prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], bowiem na skutek wniesienia tego środka zaskarżenia organ wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2017r. nr [...], w którym to pouczył skarżącego o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 112 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednak ochrona przewidziana w ww. przepisie, jakkolwiek dość szeroka, nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak pouczenia) co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje lub brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Przepis art. 112 k.p.a. dla strony błędnie pouczonej stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1304/12; postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 2030/12; publ. CBOSA). Okoliczność braku lub błędnego pouczenia uzasadnia ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 86 p.p.s.a., przy spełnieniu warunków w nim przewidzianych (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 417/09, publ. LEX nr 628949). Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że postanowienie o odrzuceniu skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.), zatem skarżący może - z zachowaniem ustawowych wymogów - złożyć ponownie skargę na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia (art. 86 § 1 p.p.s.a.). Wniosek taki będzie przedmiotem rozpatrzenia przez organ, który zważy, że wobec braku w ww. decyzji oraz w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. prawidłowego pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi bez swojej winy. Końcowo wskazać należy, że wbrew stanowisku organu od decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydana na skutek odwołania od opinii o służbie, o której mowa w art. 48 ust. 1 ww. ustawy, podlega kognicji sądu administracyjnego. Opinia ta wydawana jest po ustaniu stosunku służbowego, a nadto jej zakres jest odmienny od okresowej opinii służbowej (stanowiącej akt wewnętrzny, nie wykraczający poza sferę zależności służbowej zachodzącej pomiędzy przełożonym a podwładnym w ramach wykonywania obowiązków służbowych) wydawanej w czasie trwania służby w trybie art. 36a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, której kontrola leży poza zakresem właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 502/13; uchwały NSA: z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 i sygn. akt I OPS 3/11; publ. CBOSA). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.