I SA/Wa 119/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku C. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego C. K. o powierzchni [...] ha oraz udziału wynoszącego 1/2 części działki siedliskowej o powierzchni [...] ha i znajdujących się na niej budynków, położonych w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 1976 r. orzekł o przejęciu od C. K. na własność Państwa w zamian za rentę przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Po rozpatrzeniu odwołań C. K. oraz J. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. zmienił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 kwietnia 1976 r. w zakresie wyrażonej w niej wartości zadłużenia przejętego gospodarstwa, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wnioskiem z dnia 5 maja 2016 r. C. K. jako następca prawny byłej właścicielki wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Po jego rozpatrzeniu powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1976 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ nadzoru jako przyczynę wpływającą na niedopuszczalność wszczęcia postępowania wskazał żądanie wszczęcia sprawy, która już wcześniej została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Minister podkreślił, że wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] dotyczącej przejęcia od jego matki na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Ponieważ od decyzji Prezydenta zostało wniesione odwołanie i postępowanie w sprawie przejęcia zostało ostatecznie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., wniosek C. K. należy traktować jako żądanie stwierdzenia nieważności także tej decyzji, która została wydana przez organ II instancji. Minister zaznaczył też, że ocena przejęcia wskazanego gospodarstwa na własność Państwa w kontekście wad z art. 156 § 1 kpa została już przeprowadzona. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku C. K., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2004 r. została wprawdzie wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednak prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 106/04 Sąd orzekł o jej oddaleniu. W związku z powyższym organ uznał, że żądanie C. K. jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. Ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, ponieważ wydana w tym zakresie decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, C. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem art. 7 i 8 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ w pełni podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym postanowieniu wraz z jego argumentacją. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. K. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie można uznać, aby jego żądanie z dnia 5 maja 2016 r. było tożsame pod względem przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą decyzjami Ministra z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz z dnia [...] stycznia 2004 r. Na aspekt przedmiotowy sprawy składają się: podstawa prawna, podstawa faktyczna i treść żądania strony. W tym kontekście skarżący wskazał, że wprawdzie podstawa prawna obu jego wniosków o stwierdzenie nieważności była taka sama, to jednak różnią się one powołaną przyczyną rażącego naruszenia prawa. Aktualny wniosek z dnia 5 maja 2016 r. koncentruje się bowiem na kwestii naruszenia decyzją Prezydenta Miasta [...] § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) oraz na nieprawidłowościach w sporządzeniu protokołu z analizy poziomu produkcji rolnej przejmowanego gospodarstwa. Brak tożsamości przedmiotowej oznacza z kolei, zdaniem skarżącego, że w odniesieniu do jego wniosku z dnia 5 maja 2016 r. nie można przyjąć, że dotyczy on sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) przedmiotowa sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W każdym przypadku złożenia wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ, przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby jego wszczęcie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi 61a § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Natomiast druga sytuacja występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wszczęcia postępowania, powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że decyzja, której stwierdzenia nieważności skarżący się domaga, była już przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2004 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 106/04 orzekł o jej oddaleniu. Skoro poprzedni wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. został już merytorycznie rozpatrzony (poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tych decyzji), a zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie jest ostateczne, to nie ma podstaw do ponownego rozpoznawania tej samej sprawy. Wyjaśnić należy, że przepis art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11 i 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2829/12). Oznacza to, że tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 kpa i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z analizy akt sprawy wynika, że wbrew przekonaniu skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa oraz tożsamość podmiotowa. Ponowny wniosek skarżącego dotyczy bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, które były już przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, a decyzja nadzorcza przedmiotem kontroli sądowej (sygn. akt IV SA/Wa 106/04). Sąd uznał, że wniosek skarżącego zmierza do ponownej kontroli legalności tych decyzji, których kontrola już była dokonana (również z inicjatywy skarżącego) oraz de facto do kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z treścią którego skarżący się nie zgadza. Jednakże, jak wyżej wskazano, takie postępowanie jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 952/07 wyraził pogląd, że jeżeli od decyzji zostało wniesione odwołanie i organ II instancji, rozpoznając je, wydał swoją decyzję, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności jedynie w zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej. W takiej sytuacji postępowanie nieważnościowe z zasady musi obejmować obie decyzje, jako przedmiotowo tożsame. Sąd wskazał ponadto, że gdy w sprawie wszczęto najpierw postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, które z istoty rzeczy musiało obejmować kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej, to wywołane późniejszym wnioskiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nie może się w ogóle toczyć. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprowadza się wówczas do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu, oraz właściwie uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.