I SAB/Wa 581/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz M.M. sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej M.M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. M.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania zainicjowanego jej wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z [...] kwietnia 2011 r. M.M. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej "u.g.n.", odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Wobec nierozpoznania owego wniosku w terminie, trzykrotnie wystosowywała do Prezydenta [...] monity, żądając w nich przyspieszenia wydania w sprawie decyzji (pisma z [...] lutego 2012 r., [...] października 2012 r. oraz [...] czerwca 2016 r. ). Wniosła również dwa zażalenia na przewlekłe prowadzenie prze organ oraz jego bezczynność – pierwsze z [...] marca 2013 r. (skierowane wówczas do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]), drugie z [...] stycznia 2017 r. skierowane do Wojewody [...]. W wyniku rozpatrzenia tego ostatniego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy trzymiesięczny termin załatwienia sprawy. Termin ten upłynął bezskutecznie. W konsekwencji czego M.M. wniosła wskazaną na wstępie skargę, w której domagała się: zobowiązania Prezydenta [...] do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu wyroku; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania jej od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej: "p.p.s.a."; a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argument, iż nie było możliwości zakończenia postepowania w terminie z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji w sprawie pod kątem czy nie występują okoliczności uniemożliwiające wdanie decyzji oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowania. Wskazywał nadto na wprowadzenie z dniem 15 grudnia 2016 r. zarządzeniem Prezydenta [...] nowej procedury postępowania w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Prawnego. w zakresie rozpoznawania wniosków w trybie art. 215 u.g.n. Podnosił jednocześnie, że o kolejności rozpoznania spraw nie może decydować li tylko aktywność procesowa stron i ilość składanych skarg, tym bardziej, że wniosek skarżącej, jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na załatwienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest przewlekle prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania wywołanego wnioskiem M.M. o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym, za pomocą którego jednostka może zwalczać dysfunkcjonalność w działaniach organów władzy publicznej prowadzącą do niezałatwiania bez zbędnej zwłoki w sposób prawem przewidziany zawisłej przed nimi sprawy administracyjnej. Choć samo pojęcie "przewlekłości postępowania" przy wprowadzaniu skargi na ten rodzaj wadliwego procedowania sprawy nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w składzie rozpoznającym skargę, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienie wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. II OSK 1158/16, Lex nr 2302193). Na takie rozumienie tej instytucji wskazuje także wprowadzona z dniem 1 czerwca 2017 r. do kodeksu postępowania administracyjnego definicja przewlekłości, za którą uznaje się postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (vide art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przy takim ujęciu instytucji "przewlekłości postępowania", będzie ona konsekwencją nie podejmowania w nim przez znaczny okres czasu czynności dowodowych, względnie podejmowanie ich sporadycznie, mimo braku obiektywnych przeszkód umożliwiających ich realizację, lub podejmowanie czynności o charakterze pozornym. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt sprawy niespornie wynika, że wniosek o odszkodowania złożony przez skarżącą wpłynął do organu 18 kwietnia 2011 r. i do chwili obecnej – a więc przeszło 7 lat nie został on rozpoznany, choć zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., sprawa nim wywołana winna być co do zasady załatwiona w ciągu dwóch miesięcy. Trudno zatem za przekonujący uznać podniesiony w odpowiedzi na skargę argument o "relatywnie nowym" w stosunku do innych wniosku skarżącej. Co istotne przy tym pierwsze czynności w sprawie, zmierzające do pozyskania dokumentów niezbędnych dla oceny materialnoprawnych przesłanek przyznania odszkodowania, organ podjął dopiero rok po wpłynięciu wniosku, występując wówczas o stosowne dokumenty i informacje do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...], Wydziału Architektury i Budownictwa ww. Dzielnicy i Archiwum Państwowego (vide pisma [...] kwietnia 2012 r. nr [...]). Przy czym do roku 2016 były to jedyne czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy, a aktywność Prezydenta w tym czasie ograniczały się do przyjmowania dokumentów przesyłanych wraz z odpowiedziami na ww. wystąpienie i przedłużenie pismem z [...] czerwca 2013 r. postępowania do 30 września 2013 r. Bez jego reakcji pozostały także monity strony, oraz jej wniosek z [...] października 2013 r. o zwieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 2079/12 dotyczącego zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zarejestrowanej w Trybunale pod sygn. p 6/13). W roku 2016 organ prowadzący postępowanie organ wystąpił zaś wyłącznie do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami dla [...] o informacje dotyczące aktualnego sposobu władania nieruchomością przez miasto oraz ponownie przedłużył postępowanie - tym razem do 31 grudnia 2016 r. (vide pisma z [...] lipca 2016 r. nr [...] (4 i 5)). Kolejną czynność, będącą de facto pierwszą wprost odnoszącą się do przesłanek odszkodowawczych, wykonał natomiast w marcu 2017 r., zwracając się wówczas od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o ustalenie od kiedy budynek przy ul. [...] znajduje się w administracji ZGN i kto nim po zakończeniu działań wojennych administrował (pismo z [...] marca 2017 r. nr [...]). Prowadzić to musi do wniosku, że zawisłą przed nim sprawę Prezydent [...] rozpatruje w sposób oczywiście przewlekły, a przewlekłość ta – jako trwająca przeszło siedem lat - przybrała w tych okolicznościach postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Tak długi okres procedowania sprawy, w połączniu z brakiem podejmowania przez trzy lata (2013-2015) jakichkolwiek działań ukierunkowanych na jej merytoryczne załatwienie, a w pozostałym okresie jedynie sporadycznych czynności pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i zasadą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, a przez to rażąco narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a., a także art. 35 § 3 k.p.a. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że niektóre z tych nielicznych czynności, jak choćby wystąpienie z 2016 r. o informacje dotyczące aktualnego sposobu wykorzystywania przez Miasto nieruchomości, z punktu widzenia celu postępowania były zbędne. Aktualny sposób wykorzystywania terenu pozostaje bowiem bez związku z przesłankami ustalenia odszkodowania sformułowanymi w art. 215 ust. 2 u.g.n. Te wszak odnoszą się do przeznaczenia nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz daty utraty faktycznej możliwości nią władania przez dawnych właścicieli, bądź ich spadkobierców. W związku z czym działania podejmowane w celu ustalenia obecnego sposobu wykorzystywania nieruchomości przez jednostkę samorządowa, ocenić należy jako czynności pozorne, prowadzące jedynie do zbędnego przedłużania postępowania, a więc prowadzenia go w sposób przewlekły. W tym stanie rzeczy nie można było także zaakceptować wyjaśnień organu, iż zwłoka w jej załatwieniu wynika li tylko ze stopnia skomplikowania sprawy, czy zachodzących w strukturach urzędu obsługującego organ zmian organizacyjnych. Godzi się zaś zauważyć, że długotrwały stan zwłoki w załatwieniu sprawy odszkodowawczej może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa jednostki do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Może także prowadzić do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.), gdyż ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (por: wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r. I SAB/Wa 335/15, Lex nr 1801133, i przywołane tam orzeczenia ETPCz,). Wyznaczając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ten termin (którego bieg, w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił skomplikowany, historyczny charakter sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 215 u.g.n., jak też zakres postępowania dowodowego, jaki jeszcze będzie musiał zostać przeprowadzony w przypadku potwierdzenia spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej. W takiej bowiem sytuacji organ będzie zobligowany do pozyskania dowodu z opinii uprawnionego rzeczoznawcy o wartości utraconej nieruchomości, do której strony będą z kolei mogły wnosić zastrzeżenie. Z tych względów rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania jest, zdaniem Sądu, termin trzymiesięczny, a nie jak domagała się tego skarżąca 14 dni. Tak oznaczony termin umożliwia przy tym zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez nią z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał (co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu). Ze względu na charakter stwierdzonej przewlekłości, zasadnym było także, poza skonstatowaniem tego faktu i zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, nałożenie nań dodatkowej sankcji w postaci obowiązku wypłacenia skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 sumy pieniężnej, z tym że w niższej niż oczekiwała tego skarżąca wysokości (2000 złotych). Ustalając ten jej wymiar Sąd wziął pod uwagę, że przez dwa lata, obejmujące okres pomiędzy wystąpieniem skarżącej o zawieszenie postępowania (10 października 2013 r.), a datą wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie p 6/13 (28 października 2015 r.), brak procedowania sprawy był w istocie zgodny z jej wolą, tyle tylko, że nie znalazło to wówczas (choć powinno) odzwierciedlenia w podjęciu przez Prezydenta [...] stosownego aktu procesowego przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie (postanowienia o zawieszeniu postępowania). Z tego względu przyznania stronie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości (tj. połowie połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.) – o co wnoszono w skardze - byłoby środkiem zbyt daleko idącym i przez to nieadekwatnym do skali uchybień organu mających miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak pkt 1-3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.