II SA/Lu 791/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej [...] I. stwierdza nieważność zaskarzonego zarządzenia; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego M. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Inne - na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60 poz. 373, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie" w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) - zatwierdził konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w K. ogłoszony w dniu [...] marca 2017 r. zarządzeniem Inne Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w K. i przeprowadzony przez Komisję Konkursową powołaną zarządzeniem Inne Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zmienionym następnie zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. N., dotychczasowy dyrektor szkoły i kandydat na to stanowisko w spornym konkursie, domagał się stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 7 ust. 2 pkt. 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący podniósł, że zatwierdzenie konkursu było wadliwe, gdyż głosowanie odbyło się z udziałem członków Rady Rodziców, wybranych dowolnie, bez odpowiedniej uchwały i bez regulaminu ich wyboru. Nie można więc uznać, że skład komisji konkursowej był należycie obsadzony, gdyż nie zostało zweryfikowane, że osoby wchodzące w skład tej komisji z ramienia Rady Rodziców posiadały legitymację tego organu do oddania głosów w jego imieniu. Stanowi to naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie dokonano również weryfikacji innych osób zasiadających w komisji konkursowej. Inne naruszył również § 8 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 7 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia, gdyż w protokole z posiedzenia komisji konkursowej nie zawarto szczegółowych treści rozmów z kandydatami na stanowisko dyrektora szkoły, w tym ze skarżącym, obejmujących udzielone przez nich odpowiedzi i wyjaśnienia. Skarżący podniósł, że udzielił komisji wielu istotnych wyjaśnień dotyczących prognozowanej działalności szkoły w trakcie jego kolejnej kadencji jako dyrektora, które nie zostały odnotowane w protokole. Brak należytego utrwalenia przebiegu prac komisji uniemożliwia weryfikację prawidłowości oraz słuszności podjętej przez komisję decyzji. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że postępowanie konkursowe wszczęto w związku ze zbliżającym się upływem kadencji dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w K. , którą od dnia [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2017 r. pełnił M. N.. Konkurs został ogłoszony na podstawie art. 36 a ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.), dalej "u.s.o." i przeprowadzony w oparciu o (wskazane wyżej) rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły (rozporządzenie) oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Edukacji N. z dnia [...] października 2009 r. w spraw wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek. W dniu [...] maja 2017 r. wyłoniona komisja przeprowadziła konkurs, do którego przystąpiły trzy osoby, z czego jedna osoba nie została dopuszczona do konkursu z powodów formalnych. Do dalszego postępowania zakwalifikowano więc M. N. i D. A., którą następnie w głosowaniu tajnym wyłoniono jako kandydatkę na stanowisko dyrektora, a zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] maja 2017 r. Inne zatwierdził konkurs. M. N. zaskarżył to rozstrzygnięcie do Wojewody L., który jednak nie uwzględnił zarzutów stwierdzając brak podstaw prawnych do podjęcia działań nadzorczych w tej sprawie. W związku z tym skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Inne wyjaśnił, że zgodnie z procedurą konkursową wystąpił do Przewodniczącego Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej im. T. K. z prośbą o wytypowanie dwóch przedstawicieli Rady do pracy w komisji konkursowej. W wykonaniu wezwania, Rada Rodziców w dniu [...] kwietnia 2017 r. wskazała dwóch przedstawicieli, którzy powołani zostali do komisji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Wójt [...] wyjaśnił, że rada rodziców jest społecznym, kolegialnym organem szkoły, reprezentującym ogół rodziców uczniów. Nie funkcjonuje ona jako oddzielna, odrębna od szkoły jednostka organizacyjna, ale powinna być organem autonomicznym, całkowicie niezależnym od dyrektora i nauczycieli. Wskazał, że z posiadanej wiedzy wynika, iż za poprzednich dyrektorów szkoły istniał regulamin wyboru członków rady, dlatego "dziwnym wydaje się fakt, że nagłe "zniknął", co może budzić podejrzenie, że stało się to potrzeby podważenia prawidłowości przeprowadzenia konkursu". Dokumentacja Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w K. przechowywana jest bowiem w sekretariacie szkoły i mają do niej dostęp dyrektor i sekretarka. Inne podniósł również, że istnieje uchwała o powołaniu Rady Rodziców do prac komisji konkursowej tj. uchwała nr [...], którą organ powołał w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem Wójta, skarżący bezzasadnie zarzucił wadliwość protokołu komisji konkursowej. W protokole jest bowiem zapis przy każdym kandydacie iż "przedstawił koncepcję funkcjonowania szkoły oraz na zadawane pytania udzielił odpowiedzi, które pozwoliły poznać predyspozycje i umiejętności kandydata", nie było natomiast konieczności przytaczania szczegółowych treści odpowiedzi. Poza tym, po sporządzeniu protokołu i odczytaniu go, Przewodniczący Komisji pytał, czy kandydaci zgłaszają uwagi do protokołu, mimo to, nikt uwag nie zgłosił. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Inne wyjaśnił, że organ powołując komisję konkursową występuje do rady rodziców o wskazanie przedstawicieli, bowiem nie ma samodzielnych kompetencji czy interesu, by kontrolować działalność rady. P. rady są zatwierdzane przez jej przewodniczącego bądź osobę upoważnioną, a zatem zarzut braku podstawy wyłonienia przedstawicieli nie ma wpływu na przeprowadzenie konkursu. Ewentualne błędy procedury przy wyborze przedstawicieli rady, nie mogą więc stanowić podstawy unieważnienia konkursu. Podstawę taką mogą stanowić tylko nieprawidłowości jakich dopuściła się komisja konkursowa, zaś ustalenie składu komisji konkursowej nie mieści się w pojęciu postępowania konkursowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej powoływana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Rozpatrując skargę w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że jej zarzuty są zasadne. Jej przedmiotem jest zarządzenie zatwierdzające konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w K. , które jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie to zostało wydane po przeprowadzeniu w trybie obowiązującego jeszcze wówczas art. 36 a u.s.o. – przepis ten z dniem 1 września 2017 r. został uchylony na podstawie art. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz.60 ze zm.). Rację ma skarżący, że zarządzenie to zostało podjęte z istotnym naruszeniem zasad postępowania konkursowego, a jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., I OSK 2568/16 - w razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości, organ prowadzący nie tylko może odmówić powierzenia wyłonionemu kandydatowi stanowiska dyrektora szkoły, ale ma obowiązek unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia. Nieprawidłowości w niniejszej sprawie dotyczą wyboru składu komisji konkursowej oraz uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. Stwierdzić bowiem należy, że wbrew wyrażonemu w odpowiedzi na skargę stanowisku Inne, "postępowanie konkursowe to zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs, jak i postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Unieważnienie konkursu możliwe jest także – co do zasady - z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej" (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 559/11). Wyłanianie komisji polega natomiast w szczególności na należytym, zgodnym z prawem wyborze jej składu. Zgodnie z art. 36 a u.o.ś. "W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: po trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców, po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych (...) W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że prace komisji konkursowej w postępowaniu konkursowym należą do najistotniejszych w całym takim postępowaniu, dlatego niezbędne jest prawidłowe dokonanie wyboru jej składu. W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował ten skład w zakresie dotyczącym prawidłowości wyboru do komisji przedstawicieli rady rodziców. Wątpliwości skarżącego w świetle akt sprawy są uzasadnione. Bezspornie konkursy na stanowisko dyrektora szkoły publicznej wzbudzają duże zainteresowanie społeczeństwa, w szczególności rodziców dzieci, dlatego szczególnie istotna jest prawidłowa reprezentacja interesów rodziców, do których uprawniona jest rada rodziców zgodnie z art. 53 ust. 1 u.o.s. Przepis ten stanowi, że w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Z kolei z ust. 4 tego przepisu wynika, że rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności: 1) wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady; 2) szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów do rad, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, oraz przedstawicieli rad oddziałowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1, do rady rodziców odpowiednio szkoły lub placówki. Z uwagi na to, że – jak wynika z przytoczonego przepisu - przedstawicielstwo rad rodziców nie służy realizacji indywidualnych interesów poszczególnych rodziców, lecz realizuje prawa zbiorowe, a członkowie rady występują jako wyraziciele interesu ogółu, a nie własnego, istotnego znaczenia nabiera regulamin rady i zasady jej funkcjonowania, a przede wszystkim określony w nim szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów do rad. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 10 września 2015 r. (I OSK 659/15).- "Niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej nie może być legalizowana przez sam fakt podjęcia prac przez komisję i prowadzić do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły. Uznanie, że przedstawiciel rady rodziców został nieprawidłowo wybrany do składu komisji daje podstawę do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" . W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wybór przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej był prawidłowy. Przede wszystkim w aktach nie ma uchwały rady rodziców o wyborze jej przedstawicieli do komisji konkursowej. Z pisma rady z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika wprawdzie, że została podjęta w tej sprawie uchwała nr [...], ale uchwały tej nie ma w aktach. Nie ma również w aktach regulaminu, o którym mowa w art. 53 u.o.ś. Inne przed zatwierdzeniem konkursu zaskarżonym zarządzeniem nie zbadał w ogóle tej kwestii. Dopiero odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że faktycznie regulaminu nie ma, choć wcześniej w szkole taki regulamin istniał. Wobec zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości w tym zakresie Wójt powinien na podstawie wszelkich możliwych środków dowodowych (oświadczeń na piśmie, przesłuchań) wyjaśnić, jakie były zasady wyboru przedstawicieli Rady Rodziców Szkoły Podstawowej im. T. K. w K. do komisji konkursowej i czy wybór ten został dokonany zgodnie z tymi zasadami. Wobec braku takich jednoznacznych ustaleń, nie można przyjąć, że w skład komisji konkursowej weszli zgodnie z prawem wybrani przedstawicieli Rady Rodziców. Zarzuty skargi w tym zakresie są więc zasadne. Rację ma również skarżący, że organ naruszył przepis § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Przepis § 7 ust. 1 stanowi, że z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który podpisują obecni na posiedzeniu jej członkowie. Protokół zawiera w szczególności (...) informację o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, pytania zadane kandydatom w czasie postępowania konkursowego oraz informację o udzielonych odpowiedziach (ust. 2 pkt 4). W aktach sprawy nie ma takiego protokołu, a z wyjaśnień skarżącego wynika, że protokół sporządzony przez komisję konkursową nie zawiera powyższych informacji. Organ natomiast nie kwestionuje tego, podnosząc, że "w protokole jest zapis przy każdym kandydacie iż "przedstawił koncepcję funkcjonowania szkoły oraz na zadawane pytania udzielił odpowiedzi, które pozwoliły poznać predyspozycje i umiejętności kandydata". Zawarcie w protokole komisji konkursowej tylko takich ogólnych informacji nie jest wystarczające i nie czyni zadość wymogom wynikającym z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Brak informacji szczegółowych obejmujących treść udzielonych odpowiedzi kandydatów na zadawane pytania stanowi istotną wadę postępowania konkursowego, gdyż uniemożliwia dokonanie należytego porównania kandydatów biorących udział w postępowaniu i nie daje następnie podstaw do oceny, czy wybór jednego z nich był uzasadniony, czy dowolny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie Inne zostało podjęte z istotnymi nieprawidłowościami, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a zatem podlega ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w zw. art. 147 p.p.s.a. Nieprawidłowości te obejmują wybór przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej, a także brak szczegółowych informacji w protokole tej komisji dotyczących stanowisk obu kandydatów. Również samo zaskarżone zarządzenie w ogóle nie zawiera uzasadnienia, co również stanowi istotną nieprawidłowość postępowania konkursowego (jego ostatniego etapu). W orzecznictwie podkreśla się, że "zarządzenie unieważniające konkurs musi być należycie uzasadnione. Mimo, że żaden przepis ustawy z 7 września 1991 r. u.s.o. takiego obowiązku wprost nie przewiduje, to obowiązek taki należy dekodować z art. 36a ust. 6 u.s.o. i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Tylko bowiem szczegółowe i adekwatne uzasadnienie może pozwolić organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę spełnić wymóg działania wzbudzającego zaufanie do organu i ustrzec się zarzutu arbitralności działania organu (por. wyrok SN z 19.02.1997 r., sygn. III RN 3/97, OSP 1998/3/51; wyrok NSA z 12.08.2010 r., sygn. I OSK 817/10, LEX nr 737512)". Wskazania te należy odnosić również do zarządzenia organu gminy zatwierdzającego konkurs. "Wychodząc bowiem z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę gminy, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały" (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013r., II OSK 2522/12). Wobec stwierdzonych wyżej braków w protokole komisji konkursowej i brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, w ogóle nie wiadomo, na jakiej podstawie komisji konkursowa wybrała kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. , ani dlaczego następnie Inne zatwierdził konkurs. Organ nie wskazał żadnych kryteriów, którymi kierował się zatwierdzając wynik konkursu. Również z akt sprawy nie wynika, jakie okoliczności brał pod uwagę. Niekwestionowane braki protokołu komisji konkursowej oraz brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia prowadzą do wniosku, że wybór kandydata na stanowisko Dyrektora był dowolny. Powyższe nieprawidłowości mogły mieć niewątpliwie wpływ na wynik konkursu. Z tych względów Sąd – na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w zw. art. 147 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.