II SA/Kr 1354/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę nr XXII/192/2017 Rady Gminy w Stryszowie z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów na 2017 rok stwierdza nieważność § 15 ust. 3 i § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały II SA/Kr 1354/17 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Wadowicach wniósł skargę na uchwałę nr XXII/192/2017 Rady Gminy w Stryszowie z 28 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów w 2017 r. wraz z załącznikiem uchwały w postaci Programu opieki nad zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów w 2017 roku. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to: 1. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840), polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 15 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały, obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela, 2. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie zasad wydatkowania środków przeznaczonych przez gminę na realizację Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów w 2017 r. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXII/192/2017 Rady Gminy w Stryszowie z 28 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów w 2017 r. wraz z załącznikiem uchwały w postaci Programu opieki nad zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów w 2017 roku - w części, tj. w zakresie § 15 ust. 3 oraz § 18 ust. 1 Programu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Stryszowie wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że bezspornym jest, iż na mocy uchwały Nr XXII/192/2017 Rady Gminy Stryszów dnia 28 marca 2017 roku w sprawie: przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów na 2017 rok, przyjęto "Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt terenie Gminy Stryszów na 2017 rok" i jego wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Stryszów. Nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem skarżącego jakoby ww. uchwała z załącznikiem w postaci Programu naruszała art. 11a ust. 1 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez nałożenie na właścicieli odławianych zwierząt obowiązku zwrotu kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną, Gmina wskazała, iż obowiązek ten jest wprost związany z prawem własności zwierzęcia i znajduje oparcie w normach prawa powszechnie obowiązujących, a co za tym idzie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów na 2017 roku przekracza zakres ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 431 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny ( Dz.U. z 2017 roku, poz. 459 z późn. zm.), "kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy." Co więcej zgodnie z art. 415 k.c. "Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia." Wobec powyższego bezspornym jest, że w sytuacji gdy dojdzie do ustalenia właściciela zwierzęcia, które uprzednio uznano za zwierzę bezdomne, wówczas jego właściciel jest obowiązany do naprawienia szkody względem Gminy, jaka wynikła w związku z jego odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną. W odniesieniu do drugiego ze wskazanych powyżej zarzutów, a to naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, dotyczącego sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację ww. Programu wskazano, ze zgodnie z art. 11a ust. 5 ww. ustawy " Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.". Jednocześnie zgodnie z § 18 Programu: "Środki finansowe na realizacje zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Stryszów w wysokości 9.500,00 zł. 2. Środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych ( Dz. U. z 2013 roku poz. 759 )." W ocenie Gminy zawarcie w treści Programu postanowienia, że zadania będą finansowane poprzez zlecenie świadczenia usług i dostaw jest właśnie określeniem sposobu wydatkowania środków wskazanych w ogólnej kwocie, na realizację poszczególnych zadań, w trybie wynikającym z ustawy Prawo zamówień publicznych. Taki zapis oznacza, że wydatkowanie środków na poszczególne zadania określone w Programie będzie następowało z budżetu Gminy na podstawie zleceń/umów cywilnoprawnych, a nie np. poprzez bezpośrednie wykonywanie zadań przez wewnętrzne służby Gminy. Taki zapis oznacza również, że wobec kwoty przeznaczonej na realizację zadań poniżej 30 000 Euro, wydatki będą odbywały się w trybie wynikającym z art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. Nadto wskazano, iż ani ustawa o ochronie zwierząt ani też ustawa o finansach publicznych nie definiują pojęcia "sposób wydatkowania środków publicznych". W ocenie Gminy pojęcie to należy interpretować szeroko, zarówno w kontekście całego art. 11a ust. 5 ww. ustawy, jak i w kontekście definicji słownikowych oraz celów ustawowych jakie mają być realizowane, zasad związanych z wydatkowaniem środków publicznych zawartych w ustawie o finansach publicznych. W tym kontekście zdaniem Gminy "sposób wydatkowania środków", to zasady jakimi kieruje się organ gminy wydając środki, to cele na jakie zamierza je wydatkować, to określenie kto będzie je realizował, czy też określenie sposobu rozliczeń na podstawie dowodów księgowych, to również tryb zlecania zdań. W tym kontekście zapisy ust. 2 Programu stanowią określenie procedury, trybu wydatkowania środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXII/192/2017 Rady Gminy w Stryszowie z 28 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stryszów w 2017 r. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Rację ma Prokurator, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 15 ust. 3 programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Nie zmieniają tej oceny przytoczone w odpowiedzi na skargę przepisy kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych, których zaskarżona uchwała wszak nie znosi ani nie modyfikuje, w razie braku dobrowolnej zapłaty, wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela. Jednak rozstrzygnięcie takiego sporu należy wyłącznie do sądu powszechnego i regulacja § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie ma i nie miałaby dla treści rozstrzygnięcia sądu żadnego znaczenia, gdyż jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jako całość, ani też żadne z jej postanowień, nie zmienia i nie może zmieniać powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Dalej wskazać należy, że w Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się do wskazania, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Stryszów środki w kwocie 9 500 zł oraz, że wydatkować je będzie poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych"), oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizacje programu wskazuje, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Natomiast oczywistym jest, że niezależnie od treści zaskarżonej uchwały, każda gmina ma zawsze obowiązek wydatkowania środków publicznych w zgodzie z powszechnie w tym zakresie obowiązującymi przepisami. Program opieki nad zwierzętami nie ma na celu ustalania jakiegoś nowego, specjalnego czy szczególnego trybu wydatkowania środków publicznych, ale jego zadaniem jest rozpoznanie potrzeb i zabezpieczenie środków finansowych na zadania wskazane w ustawie o ochronie zwierząt. Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy Stryszów nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.