II OSK 1810/18

Dnia 7 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 113/17 o odrzuceniu skargi F. S na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wybudowania przez zarządcę drogi krajowej zjazdu indywidualnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 113/17, odrzucił skargę F. S. na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wybudowania przez zarządcę drogi krajowej zjazdu indywidualnego. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 września 2017 r. F. S. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie o wybudowanie przez zarządcę drogi krajowej DK 10 zjazdu indywidualnego na działkę nr [...], położoną w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącą własność skarżącej, który istniał w środkowej części tej działki i został zlikwidowany w wyniku dokonanej przebudowy drogi krajowej przez jej zarządcę. Zdaniem skarżącej organ naruszył przepisy: 1) art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej, objętej wnioskiem skarżącej z dnia 29 czerwca 2017 r. 2) art. 61 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., Udp) poprzez niezastosowanie i nie wszczęcie oraz nie przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 29 czerwca 2017 r., a także nie wydanie stosownej decyzji administracyjnej w tej sprawie bądź niedokonanie przez zarządcę drogi czynności materialno-technicznej w postaci wykonania zjazdu z drogi krajowej DK 10 na działkę skarżącej nr [...]. 3) art. 29 ust. 1 i 2 Udp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, iż zarządca drogi wydaje decyzję administracyjną wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację/przebudowę zjazdu z drogi krajowej na działkę, a sprawa wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zgodnie z 29 ust. 2 ww. ustawy wykonanie zjazdu przez zarządcę drogi jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wykonania takiego zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje redakcja całego przepisu art. 29 ww. ustawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wybudowaniu zjazdu indywidualnego z drogi krajowej DK10 na działkę nr [...] bądź wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu o wybudowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej DK 10 na działkę nr [...], położoną w miejscowości [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo organ wskazał, że wywiązał się z obowiązku przewidzianego w art. 29 ust. 2 Udp poprzez wykonanie zjazdu na granicy dziełek [...] i [...]. Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Ponadto wskazała, że istniejący zjazd nie został wybudowany na granicy działek nr [...] i [...] i w żadnym zakresie nie obsługuje on działki skarżącej. W celu potwierdzenia powyższego skarżąca złożyła do akt mapę do celów projektowych w skali 1:500 podkreślając, iż brak jest jakiegokolwiek zjazdu indywidualnego na granicy działek nr [...] i [...]. Organ pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. wskazał, że wniosek skarżącej został rozpatrzony w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Ponadto podniósł, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 Udp następuje wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację/przebudowę zjazdu z drogi krajowej na działkę, natomiast kwestia wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej przedmiotowa sprawa stanowi sprawę administracyjną, a podstawę żądania stanowi przepis art. 29 ust. 2 Udp. F. S. podnosi, że organ nie rozpatrzył jej wniosku w terminie przewidzianym w przepisie art. 35 § 3 K.p.a. Wskazuje, że w wyniku dokonanej przez organ przebudowy drogi DK 10, nieruchomość należąca do niej utraciła dostęp do drogi publicznej. Nieruchomości tej nie został zapewniony niewadliwy i zgodny z prawem zjazd do drogi publicznej, który przed zabudową przedmiotowej drogi istniał w miejscu wskazanym na mapie. W odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. (wpływ w dniu 30 czerwca 2017 r.) F. S. wystąpiła do Oddziału GDDKiA o wybudowanie zjazdu indywidualnego na działkę nr [...] w miejscowości [...]. W terminie zgodnym z kodeksem postępowania administracyjnego, w dniu 12 lipca 2017 r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] udzielił szczegółowej odpowiedzi na wniosek. W dniu 7 sierpnia 2017 r. wpłynęło do Oddziału kolejne pismo pełnomocnika strony, tj. ponaglenie wraz ustosunkowaniem się do pisma z dnia 12 lipca 2017 r., na które organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 29 sierpnia 2017, również przy zachowaniu terminów określonych ww. przepisami K.p.a. Wobec powyższego, organ stwierdził, że zarówno na wniosek z dnia 29 lipca 2017 r., jak i na ponaglenie z dnia 14 sierpnia udzielił odpowiedzi bez zbędnej zwłoki i z zachowaniem terminów określonych w K.p.a. W związku z czym, zarzut rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej jest całkowicie bezpodstawny. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisów art. 61 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 Udp oraz art. 29 ust. 1 i 2 Udp organ wyjaśnił, że tylko wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Powyższe stanowisko znalazło również poparcie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12 oraz w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SAB/Gd 4/08. W przedmiotowej sprawie strona wyraźnie artykułowała, że nie chodzi jej o zezwolenie na budowę czy lokalizację zjazdu, a o wydanie decyzji w przedmiocie wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi krajowej. Przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie wybudowania przez niego samego zjazdu w ramach budowy/przebudowy drogi. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi krajowej nr [...] w m. [...], poprzez istniejący zjazd indywidualny w km 328+572 strona lewa (na granicy działek nr [...] i [...] przed podziałem nr [...]). Zjazd ten wybudowany został przez zarządcę drogi w ramach realizowanej przebudowy drogi krajowej nr 10. Lokalizacja tego zjazdu podyktowana była istniejącą organizacją ruchu (występującej w osi jezdni powierzchni azylowej i oznakowania C-9 i U-6a). Nowa lokalizacja zjazdu (z uwagi na fakt, że znajdował się tam teren rolny) przy uwzględnieniu szerokości pasa drogowego drogi krajowej nr 10 w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych nieruchomości, nie wpłynęła i w dalszym ciągu nie wpływa na pogorszenie warunków korzystania przez właściciela przyległej do drogi nieruchomości w takim zakresie, w jakim była ona wykorzystywana w okresie poprzedzającym przebudowę drogi krajowej nr 10. Parametry zjazdu są wystarczające do obsługi działki wykorzystywanej w sposób indywidualny. Dlatego też organ nie widzi podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wybudowania zjazdu (pomijając aspekt nieprawidłowości trybu takiego postępowania) z powodu braku dostępu do drogi publicznej. Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że droga krajowa nr 10 na tym odcinku została przebudowana w latach 2006 - 2007. W ramach tej przebudowy wykonany został również przedmiotowy zjazd wspólny dla działek [...] i [...] (co stanowi wypełnienie postanowień art. 29 ust. 2 Udp). Wnioskiem z dnia 28 lipca 2015 r. F. S. wystąpiła do GDDKiA Oddział w [...] o wyrażenia zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na publiczny (wniosek o przebudowę - art. 29 ust. 1 Udp). Z uwagi na fakt, że zaproponowane przez wnioskodawczynię w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku rozwiązania /zakres przebudowy/ obejmował również nieruchomość gruntową nr [...], dla której wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów potwierdzających własność nieruchomości zgodę właściciela na dysponowanie nieruchomością w celu przebudowy, organ wezwał do przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Z uwagi na brak uzupełnienia wymaganych dokumentów, wniosek strony pozostawiony został bez rozpatrzenia. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że zarzuty podnoszone w skardze są bezpodstawne. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy skargę oddalił. Wskazując na poczynione ustalenia faktyczne sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał na wątpliwość na gruncie art. 29 ust. 2 Udp, jaki charakter ma budowa zajazdu czy odmowa budowy zjazdu i czy wymaga wydania decyzji. Udp nie zawiera w tym zakresie odpowiedzi i nie wskazuje przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialnotechniczna, o ile dochodzi do budowy lub przebudowy drogi. Warunkiem przystąpienia do budowy lub przebudowy drogi jest natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę, zatem organ nie może dokonać czynności materialno-technicznej odtworzenia zjazdu na wniosek, bez przeprowadzenia odrębnej procedury na gruncie przepisów budowlanych. W tych okolicznościach, żądanie skarżącej – zdaniem tegoż sądu – nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej czy czynności. Poza zakresem sprawy o stwierdzenie bezczynności pozostają ewentualne ustalenia co do tego, czy zjazd istotnie istniał lub jakie były przyczyny ewentualnej rezygnacji zarządcy drogi z odtworzenia w dawnym miejscu zjazdu. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że skarżąca domaga się odtworzenia istniejącego uprzednio zjazdu, które to żądanie nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Żaden przepis Udp nie stanowi podstawy do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, a nawet wybudowania przez zarządcę zjazdu. W ocenie sądu wojewódzkiego, odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej, a skierowana jest do organu. Biorąc pod uwagę powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem WSA w Bydgoszczy – brak było przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła F. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa) sądowi pierwszej instancji strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu: art. 29 ust. 2 Udp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten stanowi wyłącznie normę kompetencyjną i nie określa formy działania organu, nie stanowi zatem normy postępowania o charakterze materialnoprawnym, dlatego też przepis ten nie stanowi podstawy do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi, bądź wydania przez zarządcę drogi decyzji o odmowie wykonania takiego zjazdu w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem wykonanie zjazdu przez zarządcę drogi jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wykonania takiego zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje redakcja całego przepisu art. 29 ww. ustawy, art. 29 ust. 2 Udp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie administracji publicznej dotyczącej budowy bądź przebudowy zjazdu, a tym samym roszczenia skarżącej związane z odbudową zjazdu nie mają charakteru sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy roszczenie związane z odbudową zjazdu jest sprawą administracyjną, a jego odbudowanie jest czynnością materialno-techniczną organu, a zatem w sytuacji braku tej czynności zarządca będący organem administracji publicznej pozostaje w bezczynności. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, sądowi pierwszej instancji strona zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu: 1) art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa poprzez przyjęcie, że odtworzenie zjazdu czy niewybudowanie zjazdu do nieruchomości skarżącej nie mogło spowodować bezczynności organu w rozumieniu powyższego przepisu, gdyż wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, a zatem przedmiotem skargi na bezczynność mogą być postępowania dotyczące zagadnień publicznoprawnych w sytuacji, gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 Udp, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, a zatem zarządca powinien podjąć czynność materialno-techniczną, aby zjazd odbudować, a w przypadku gdy odmawia dokonania tej czynności powinien wydać decyzję, a zatem brak którejkolwiek z tych aktywności powoduje, że organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, 2) art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zarządca drogi dopuścił się bezczynności, dlatego też złożona przez skarżącą skarga na bezczynność winna podlegać uwzględnieniu przez sąd, 3) art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm., Pusa) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, z uwagi na nieprawidłowe ustalenie, iż odtworzenie zjazdu nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dlatego też sprawa nie może być przedmiotem skargi na bezczynność, natomiast z ww. przepisów wynikał obowiązek WSA do kontroli zgodności z prawem działania organów administracji, tj. oceny prawidłowości postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do niestwierdzenia przez sąd pierwszej instancji bezczynności organu, który zaniechał wykonania w terminie czynności wymaganej prawem oraz bezzasadnego odrzucenia przez sąd skargi na bezczynność, 4) art. 3 § 1 i 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 i art. 166 Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, gdyż z ww. przepisów wynikał obowiązek sądu pierwszej instancji do oceny prawidłowości postępowania organu, w tym w szczególności kontroli prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w rezultacie doprowadziło do błędnego uznania, iż w związku z przebudową drogi krajowej nr 10 został wykonany zjazd wspólny dla działek [...] i [...] w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż nie został wybudowany zjazd wspólny dla ww. działek, lecz wyłącznie dla działki nr [...]. Biorąc pod uwagę ww. podstawy kasacyjne, strona skarżąca wnosi o: 1) uchylenie postanowienia WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2017 r. w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, - ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przez WSA przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 Ppsa, strona wnosi o: 2) uchylenie postanowienia WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2017 r. i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy. Ponadto wnosi o: 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 4) rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie: Dz. U. z 2018, poz. 1302), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem WSA w Bydgoszczy prawidłowo odrzucił skargę F. S., niemniej jednak nie w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tego postanowienia. Zgodnie z art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. wystąpiła do Oddziału GDDKiA o wybudowanie zjazdu indywidualnego na działkę nr [...] w miejscowości [...]. W terminie zgodnym z K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), w dniu 12 lipca 2017 r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] udzielił szczegółowej odpowiedzi na wniosek, wskazując że wywiązał się z obowiązku przewidzianego w art. 29 ust. 2 Udp poprzez wykonanie zjazdu na granicy dziełek [...] i [...]. Następnie pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. w terminie. Ponadto wskazała, że istniejący zjazd nie został wybudowany na granicy działek nr [...] i [...] i w żadnym zakresie nie obsługuje on działki skarżącej. W celu potwierdzenia powyższego skarżąca złożyła do akt mapę podkreślając, iż brak jest jakiegokolwiek zjazdu indywidualnego na granicy działek nr [...] i [...]. Organ pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. wskazał, że wniosek skarżącej został rozpatrzony w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Ponadto podniósł, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 Udp następuje wyłącznie w przypadku złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację/przebudowę zjazdu z drogi krajowej na działkę. Natomiast kwestia wybudowania zjazdu przez zarządcę drogi, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jak wynika z treści skargi na bezczynność Dyrektora Oddziału GDDKiA, skarga ta dotyczy bezczynności wobec niezałatwienia żądania skarżącej odtworzenia zjazdu do jej działki, który istniał przed przebudową drogi krajowej nr 10. Żądanie F. S. należy zakwalifikować w istocie jako wniosek w rozumieniu art. 241 K.p.a., skoro jego przedmiotem może być w szczególności m. in. "lepsze zaspokojenie potrzeb ludności". Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 Działu VIII Kodeksu (art. 246 § 1 K.p.a.). Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg w rozumieniu Działu VIII K.p.a., sąd ten kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Ppsa, a wnioski i skargi, o których mowa w Dziale VIII K.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 § 2 tej ustawy. Sąd może, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, rozpoznawać skargi na bezczynność organu administracji tylko w przypadkach określonych w tym przepisie w punktach 1-4, niniejsza zaś sprawa do zakresu tego nie należy. Wobec powyższego postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi – mimo częściowo błędnego uzasadnienia - jest zgodne z prawem. W kontekście powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są oczywiście bezzasadne, a co za tym idzie wniosek skarżącej o wybudowanie przez zarządcę drogi krajowej nie mógł spowodować stanu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Wnioskowanie przez skarżącą kasacyjnie o odtworzenie zjazdu nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego być zakończonym w drodze decyzji administracyjnej. Także zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 Udp nie znajdują zastosowania w sytuacji, gdy w istocie skarga na bezczynność organu dotyczy niezgodnego z żądaniem skarżącego załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 241 K.p.a. Wniesiona skarga do WSA w Bydgoszczy podlegała więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, a zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. W konsekwencji nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa, jak również art. 141 § 4 i art. 166 Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine Ppsa, oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę, jakkolwiek powinien był powołać inne motywy takiego rozstrzygnięcia. Nie mógł być przeto uwzględniony wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 Ppsa). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 Ppsa, określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.