V SA/Wa 254/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Powiatu L. kwotę 28.141 zł (słownie dwadzieścia osiem tysięcy sto czterdzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Urząd Kontroli Skarbowej w L. przeprowadził w Powiecie ... kontrolę w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2010, zakończoną wynikiem kontroli z dnia 27 marca 2014 r. Minister Finansów został poinformowany o powyższym w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 4 listopada 2014 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej stwierdziło, iż w wyniku wykazanych nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego. Powiat ... otrzymał w 2010 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o ... zł. Minister Finansów pismem z dnia 19 listopada 2014 r. zawiadomił Powiat ... o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010. Strona złożyła wyjaśnienia w sprawie w piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r. załączając jednocześnie uchwałę Nr 7 Zarządu Powiatu ... z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa T. S. do reprezentowania Powiatu ... w postępowaniu w sprawie zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej. Minister Finansów decyzją z dnia ... grudnia 2014 r. zobowiązał Powiat ... do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości ... zł. Decyzja została doręczona zarówno Stronie postępowania - Powiatowi ... oraz ustanowionemu pełnomocnikowi Strony - radcy prawnemu T. S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat ... stwierdzono, że uczniowie bądź nie posiadają ważnych orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego bądź zostali zakwalifikowani do wagi, niewynikającej z posiadanego orzeczenia, jak również brak było odpowiednich dokumentów potwierdzających, iż są wychowankami placówek szkolno- wychowawczych lub są uprawnieni do pobytu w internacie tych placówek i tym samym mogą być zaliczeni do odpowiedniej, wynikającej z tego faktu wagi. Zweryfikowane podczas kontroli dokumenty w tym zakresie nie czyniły zadość obowiązującym w tym czasie regulacjom, zawartym w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 z późn.zm.). Odnosząc się do zastrzeżeń, zgłoszonych Powiat ... do wyników kontroli, przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. oraz określonej w wyniku tej kontroli wysokości kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r., podlegającej zwrotowi do budżetu państwa, podkreślono, iż podstawą kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 były m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (wychowanków) w roku szkolnym 2009/2010, wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r. i dzień 10 października 2009 r., zweryfikowanych przez organy prowadzące (dotujące) szkoły i placówki. Dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 31 marca i dzień 30 września każdego roku. Kształcenie specjalne dzieci i młodzieży niepełnosprawnych było i jest organizowanie wyłącznie na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, właściwej ze względu na niepełnosprawność dziecka/ucznia. Powiat ... wnioskiem z dnia 7 stycznia 2015 r. zwrócił się do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku Strona zarzuciła decyzji Ministra Finansów przedawnienie zobowiązania wynikającego z decyzji z dnia ... grudnia 2014 r. Strona wniosła o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku zgłosiła zarzuty naruszenie przepisów prawa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym polegające na przyjęciu, że nieprawidłowo wykazano liczbę uczniów uprawnionych do kształcenia specjalnego w Systemie Informacji Oświatowej, w konsekwencji czego wysokość subwencji została zawyżona, w sytuacji kiedy uczniowie byli uprawnieni do takiej formy kształcenia. Ponadto, Strona wskazała na nienależyte uzasadnienie treści decyzji, czego skutkiem jest niemożność poznania wszystkich motywów i ocen leżących u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia, uniemożliwiające jednocześnie Powiatowi ... skuteczne wniesienie środka odwoławczego od decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.") Wniosek Powiatu ... został przekazany przy piśmie z dnia 11 lutego 2015 r. do Ministerstwa Edukacji Narodowej, celem zajęcia stanowiska. W odpowiedzi Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. oraz z dnia 21 lipca 2016 r. dokonało korekty kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok, podlegającej zwrotowi do budżetu państwa, do wysokości ... zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów, decyzją z dnia ... listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 i ustalił tę kwotę w wysokości ... zł. Decyzja została doręczona zarówno Stronie postępowania - Powiatowi ... oraz ustanowionemu pełnomocnikowi Strony - radcy prawnemu T. S. Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Rozwoju i Finansów dokonał analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym pism Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 9 listopada 2015 r. i z 21 lipca 2016 r. oraz pism Strony, w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył zastosowane przepisy i wskazał, że część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 została podzielona przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie algorytmu (P2, P3, P4, P5, P7, P8, P26, P33 oraz P34) stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2009r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz.U. nr 222, poz. 1756). Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi P2, P4, P5 przy których mogli zostać uwzględnieni uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009r. posiadający orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2010, stanowiły zatem orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie ci powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Uczniowie wskazanych w zaskarżonej decyzji szkół i placówek oświatowych zostali nieprawidłowo zakwalifikowani do powyższych wag, bowiem według stanu na dzień 30 września 2009 r., nie posiadali aktualnych orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Nie mogli zatem być uwzględnieni w kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010. Dane te zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionych w z dnia 9 listopada 2015 r. oraz z dnia 21 lipca 2016 r. oraz wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w L. z dnia 27 marca 2014 r. skierowanym do Powiatu ... Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z terminem doręczenia decyzji Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2014 r. organ zauważył, iż decyzja ta została doręczona Stronie w dniu 23 grudnia 2014 r. a zatem weszła do obrotu prawnego. Organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie przedawnienie nie wystąpiło i decyzja mogła być wydana. Zakres zadań realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę naliczenia subwencji na rok 2010, określony został na podstawie danych o liczbie uczniów (wychowanków) w roku szkolnym 2009, wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r. i na dzień 10 października 2009 r. Zatem 5-letni okres upływał z dniem 31 grudnia 2014 r. Decyzja Ministra Finansów, określająca podlegającą zwrotowi przez Powiat ... nienależnie uzyskaną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej, została wydana w dniu ... grudnia 2014 r., i doręczona dnia 23 grudnia 2014 r. tak więc 5-letni termin do wydania decyzji nie został przekroczony. Organ II instancji stwierdził, iż część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której Powiat ... został powiadomiony pismem z dnia 9 lutego 2010 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o ... uczniów liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła ... zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia ... uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi ... zł. Kwotę ... zł, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat ... na rok 2010, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa. Na powyższą decyzję Powiat ... złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W złożonej skardze Powiat ... wskazał, że zaskarża decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... listopada 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia ... grudnia 2014 r., wnosząc o ich uchylenie w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 oraz o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powiat ... zarzucił zaskarżonym decyzjom, że zostały wydane z przekroczeniem terminu uprawniającego do ich wydania, tj. po upływie 5 lat od końca roku budżetowego 2009, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego - Powiatu ..., zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji, co stanowi naruszenie art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm., dalej: "u.d.j.s.t."). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z treści art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.j.s.t. wynika, że do decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części subwencji oświatowej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: "O.p.") z wyłączeniem art. 57 O.p. oraz rozdziału 6 i 7a tej ustawy, a także art. 67a § 1 pkt 3 O.p., o ile przepisy u.d.j.s.t. nie stanowią inaczej. Na wstępie zatem Sąd zobowiązany jest do rozważenia, czy orzeczona do zwrotu kwota nie uległa przedawnieniu, skoro do niej mają zastosowanie przepisy o przedawnieniu z działu III O.p. Dział III "Zobowiązania podatkowe" Ordynacji podatkowej obejmuje artykuły od nr 21 do nr 119. Zgodnie więc z art. 21 § 1 pkt 2, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Z kolei według art. 68 § 1 tej ustawy, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 O.p., jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1043/14, że według art. 38 ust. 4 u.d.j.s.t., przewidziane w przepisach Ordynacji podatkowej kompetencje organu podatkowego wykonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Z tych regulacji prawnych wynika więc, że Minister Finansów posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej wyższej od należnej. Ustalenie to następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Podstawowy termin przedawnienia możliwości ustalenia zobowiązania podatkowego wynosi 3 lata, licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki. Kwestie związane z ustaleniem części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej niż należna uregulowane są w art. 37 u.d.j.s.t., którego ust. 5 odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 ust. 8 ustawy. W art. 36 ust. 8 ustawy wskazane zostało, że decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Stosownie do art. 27 u.d.j.s.t. wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1 ustawy). Część oświatową subwencji ogólnej - po odliczeniu rezerwy ustawowej 0,6% (art. 28 ust. 2 u.d.j.s.t.) - dzieli się między jednostki samorządu terytorialnego art. 28 ust. 5) według zasad określanych corocznie w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 tej ustawy. Uwzględniając treść art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. uznać więc należy, że przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość części oświatowej subwencji ogólnej nastąpiło z upływem pięciu lat licząc od końca roku, w którym nastąpiło przekazanie danych stanowiących podstawę wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, czyli z dniem 31 grudnia 2014 r. Decyzja ustalająca wysokość podlegającej do zwrotu nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej ma charakter decyzji konstytutywnej (ustalającej) do której w zakresie nie uregulowanym w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Po upływie określonego terminu przedawnia się więc prawo organu do wydania i doręczenia decyzji ustalającej. Jednakże, gdy decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego zostanie doręczona we właściwym terminie, obowiązek zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej powstaje. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że doręczenie decyzji organu I instancji ustalającej zobowiązanie pozwala na przekształcenie obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe. W orzecznictwie jak i w doktrynie jednolicie podnoszone jest, że do powstania zobowiązania podatkowego w przypadku decyzji konstytutywnej, a więc tworzącej to zobowiązanie, niezbędne jest doręczenie decyzji przed upływem terminu przedawnienia, w tym przypadku pięcioletniego, przy czym wystarczające jest zachowanie tego terminu przez organ I instancji. Organ odwoławczy bowiem rozpoznając odwołanie w istocie nie ustala zobowiązania podatkowego, gdyż jak wskazano wyżej, zobowiązanie to zostało już ustalone. Decyzja organu odwoławczego nie jest powtórnym merytorycznym rozstrzygnięciem kreującym zobowiązanie podatkowe, lecz oznacza jedynie stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji, w wyniku której powstało zobowiązanie podatkowe, była zgodna z prawem. W niniejszej sprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. w piśmie zawierającym m.in. szereg wyjaśnień natury merytorycznej, Zarząd Powiatu w L. poinformował Ministra Finansów o ustanowieniu w pełnomocnika Powiatu .. w tym postępowaniu, a w załączeniu do pisma przekazał Organowi ww. uchwałę w sprawie udzielenia pełnomocnictwa. Pismo zostało doręczone 11 grudnia 2014 r. Pomimo bezspornie otrzymanej informacji o ustanowionym pełnomocniku decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości ... zł. została doręczona w dniu 23 grudnia 2014 r. na adres Powiatu ... - Starostwa Powiatowego w L. W dniu 2 stycznia 2015 r. Zarząd Powiatu ponownie wskazał, że w dniu 9 grudnia 2014 r. do reprezentowania Powiatu ... w sprawie został ustanowiony pełnomocnik w osobie T. S.- radcy prawnego i wszelkich doręczeń należy dokonywać na adres pełnomocnika. Pismo zostało doręczone do Ministerstwa Finansów w dniu 7 stycznia 2015 r. Ostatecznie decyzja Ministra Finansów z dnia .... grudnia 2014 r. zobowiązującą Powiat ... do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości ... zł. została doręczona pełnomocnikowi w dniu 5 stycznia 2015 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (zwrotne potwierdzenie znajduje się w aktach sprawy), czyli po upływie terminu wynikającego z przywołanych wyżej przepisów. Zgodnie z wykładnią powołanego w skardze przepisu art. 40 § 2 k.p.a. doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym zgłasza swój udział w postępowaniu przed doręczeniem decyzji stronie zobowiązuje organ do doręczenia tej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Oznacza to, że doręczenie w takiej sytuacji decyzji tylko stronie nie wywołuje skutków prawnych. Skutki prawne związane z doręczeniem rozstrzygnięcia rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia orzeczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Wbrew stanowisku organu II instancji, nie można bowiem uznać, że decyzja została skutecznie doręczona stronie skarżącej, jeżeli przy jej doręczaniu naruszono art. 40 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji została wydana przed upływem terminu określonego w art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. Data wydania decyzji jest niezbędnym elementem decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 2 k.p..). Wynika z niej, jaki stan faktyczny i prawny został uwzględniony przy jej wydawaniu. Data wydania decyzji nie jest jednak równoznaczna z momentem, od którego decyzja wywiera skutki prawne. Zgodnie z art. 110 k.p.a., poza wyjątkiem decyzja wiąże organ od chwili jej doręczenia stronie. Dopiero od tego momentu wywiera ona skutki prawne. Do momentu doręczenia decyzja może być zmieniona bez konieczności wdrożenia procedur prawnych dotyczących zmiany lub uchylenia decyzji. Dopóki zatem decyzja ustalająca do kwotę zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej nie zostanie doręczona jej adresatowi, obowiązuje domniemanie, że podmiot prawidłowo rozliczył otrzymaną subwencję oświatową. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 216/10 (LEX 672894) decyzja niewątpliwie wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub ogłoszenia. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Decyzja administracyjna jest aktem kwalifikowanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o unormowanej procedurze (por. uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., II AZP 1/88; OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59; A. Wiktorowska [w:] M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska: Postępowanie administracyjne − ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004 r., s. 133). Decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny, będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z jego treścią. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji, stosownie do art. 110 k.p.a., stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa. Wsparcia dla takiego sposobu rozumienia interpretowanego w sprawie pojęcia dostarcza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. II GPS 4/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 1, poz. 1) gdzie wskazano, iż formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Według art. 109 § 1 k.p.a. "Decyzję doręcza się stronie na piśmie". Od tego sposobu uzewnętrznienia woli organu przez zakomunikowanie oświadczenia woli organu stronie dopuszczalny jest wyjątek, a mianowicie zgodnie z art. 109 § 2 k.p.a. "W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie". Doręczenie następuje w formie prawnej przewidzianej w art. 39-48 i zachowanie tej formy ma znaczenie prawne dla skutków materialnych i skutków procesowych. Od ustanowionej reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Podobnie jak w doktrynie procesu cywilnego, w której przeważa pogląd, że wyrok nieogłoszony uznać trzeba za nieistniejący (M. Jędrzejewska [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 2, Warszawa 2006, s. 35), w doktrynie prawa administracyjnego decyzje administracyjne niedoręczone zaliczane są do decyzji nieistniejących. Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 k.p.a. nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie podmiotowi, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli stronie w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji ustanowionemu przez stronę skarżącą pełnomocnikowi. Organy administracji publicznej obowiązane są w sprawie działać zgodnie z zasadą szybkości (art. 12 k.p.a.). Naruszenie zasady szybkości postępowania przez organ nie może być uzasadniane względami słusznościowymi i prowadzić do odstąpienia od rozwiązania przyjętego w art. 109 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podziela stanowiska Ministra, iż wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony. Niewątpliwie bowiem zakomunikowanie dopiero w 2015 r., tj. po upływie terminu przedawnienia, konieczności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w istocie powoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci możliwej utraty zdolności realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na Skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 254/17 zadłużenie Powiatu sięga 44,75 % planowanych na 2017 rok dochodów ogółem. Należy podkreślić, że Powiat jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jego swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdza, iż zasadnie podniósł pełnomocnik strony skarżącej, że doręczenie Powiatowi ... decyzji w dniu 23 grudnia 2014 r. należy uznać za działanie nie wywołujące skutku prawnego doręczenia, ponieważ - stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zdaniem Sądu, otrzymanie decyzji konstytutywnej, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p. po upływie terminu przedawnienia skutkuje niepowstaniem obowiązku zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017 poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.