II OSK 598/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 716/17 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. oddalił skargę M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem SKO, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez pełnomocnika M. R., na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.) utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. SKO wskazało, że pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski na działce nr [...] położonej w G. przy ul. J. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem strony. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. SKO podniosło, że warunek kontynuacji funkcji przedmiotowej inwestycji był potwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 912/14 oddalającym skargę M. R. na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2014 r., którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. W wyniku skargi wniesionej przez M. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 835/16 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. SKO uwzględniając wytyczne zawarte w powyższym wyroku uznało, że zasadnym jest pozostawienie bez rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r., a więc wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd podniósł, że SKO i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę związani byli wytycznymi zawartymi w wyroku z 7 grudnia 2016 r., IV SA/Po 835/16. W wyroku tym wskazano, że niedopuszczalnym było badanie decyzji z [...] kwietnia 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a., skoro decyzja ta podlegała już kontroli sądu administracyjnego. Sąd zaznaczył, iż z uwagi na fakt, że sprawa, w której wydano decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r., była kontrolowana w sprawie zakończonej wyrokiem WSA z dnia 25 marca 2015 r., IV SA/Po 912/14, brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności. Sąd wskazał również, iż niniejsza sprawa winna zostać zakończona wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że SKO wydając kontrolowane obecnie postanowienie uwzględniło wytyczne zawarte w ww. wyroku i działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Mając zatem na uwadze związanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd orzekł o braku podstaw do uchylania zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała: - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu i wyjaśnieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, które to uchybienie nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające w istocie na pominięciu faktu wcześniejszego wszczęcia postępowania; - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. traktowanym jako przepis prawa materialnego, tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego zastosowaniu i art. 105 § 1 k.p.a. traktowanym także jako przepis prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu w związku z nie zapoznaniem się dokładniej z sentencją i aktami sprawy oraz nie wczytanie się dokładnie i zrozumienie oceny zawartej w wyroku sygn. akt IV SA/Po 835/16 z dnia 7 grudnia 2016 r. - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń SKO w K., tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 835/16. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jednoznacznie stwierdził, że niniejsza sprawa winna zostać zakończona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Od wyroku tego strona nie złożyła skargi kasacyjnej. Wyrok ten, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiąże organy i sądy. Podkreślić w tym miejscu wypada, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest opatrzone datą [...] czerwca 2016 r., a wiążący w sprawie wyrok zapadł w dniu 7 grudnia 2016 r. Z uwagi na wiążące przesądzenie prawomocnym wyrokiem, że organ winien, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie merytorycznie rozważać kwestię nieważności decyzji, nie jest obecnie możliwe rozważanie innej możliwości zakończenia przedmiotowej sprawy. Z tego samego względu możliwości takiej nie miał również organ, jak i Sąd I instancji. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji trafnie wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia, zamiast decyzji o umorzeniu postępowania, nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyż i tak nie poddano by analizie przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.