IV SA/Po 716/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez pełnomocnika M. R., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §3 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257- dalej k.p.a.) utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2017r. Kolegium wskazało, że pismem z dnia 4 maja 2016 r. M. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski na działce nr [...] położonej w G. przy ul. [...]. Opisując stan faktyczny Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem strony. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że M. R. czynnie uczestniczyła w każdym stadium postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski i nie kwestionowała faktu skierowania decyzji do osoby zmarłej, tj. J. R.. Kolegium wskazało również, że warunek kontynuacji funkcji przedmiotowej inwestycji był potwierdzony w zapadłym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 912/14 oddalającym skargę M. R. na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. W wyniku skargi wniesionej przez M. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 835/16 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Sąd wydając wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 912/14 badał decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. pod kątem jej zgodności z prawem. Bez względu na zarzuty skargi badał zatem czy istniały podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza J. bądź stwierdzenia jej nieważności. Skoro zatem Sąd oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] oznacza, że nie znalazł podstaw do uchylenia czy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Tym samym kontrolowane decyzje były niewadliwie również pod kątem wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k. p. a., a zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 kwietnia 2014r. było bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku sygn. akt IV SA/Po 835/16 uznało, że zasadnym jest pozostawienie bez rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...], a więc wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a §1 k.p.a. M. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2017r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lutego 2017r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż SKO winno umorzyć postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Kolegium jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związani byli wytycznymi zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 835/16, w którym to Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 835/16 stwierdził, że "...Niedopuszczalne jest więc po wyroku oddalającym skargę ponowne badanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji organ przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym winien, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie merytorycznie rozważać kwestię nieważności decyzji. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się bowiem prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, czy stronom możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego..." Sąd wyraźnie wskazał zatem, iż z uwagi na fakt, że sprawa w której wydano decyzję Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...], była kontrolowana przez Sąd w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 25 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 912/14, brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności. Sąd wskazał również wyraźnie, iż niniejsza sprawa winna zostać zakończona wydaniem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy Kolegium wydając kontrolowane obecnie postanowienia uwzględnił wytyczne zawarte w w/w wyroku i działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] Mając zatem na uwadze związanie z art. 153 p.p.s.a. brak jest podstaw do uchylania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, w której wskazano, iż z uwagi na wydane wcześniej postanowienie o wszczęciu postępowania, zasadnym w przedmiotowej sprawie było umorzenie postępowania, a nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z uwzględnieniem występującego w sprawie związania wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 835/16 wskazać można, iż w sytuacji gdyby Sąd wydając w/w orzeczenie nie dostrzegł prowadzenia postępowania na skutek wcześniejszego wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, stwierdzić należy, że wydane w sprawie postanowienia nie uległyby uchyleniu z uwagi na fakt, iż takie uchybienie (wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia, zamiast decyzji o umorzeniu) nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Nadal nie poddano by bowiem ponowie analizie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarki na działce nr [...] w G. przy ul. [...]. W tym miejscu wskazać należy, że taka była też zresztą istota orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2016r. sygn. akt IV SA/Po 835/16, w którym stwierdzono brak podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] po wyroku tut. Sądu z dnia 25 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Po 912/14. Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.