II SA/Po 893/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu J. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. C. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. C., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 5 stycznia 2017 r., [...] (UA-I-U02.6730.31.2015) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na działce [...], ark. 25, obręb M., położonej w rejonie ul. [...] w P.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. (złożonym [...] stycznia 2015 r.) J. C. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] Prezydent, powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – uw. WSA, dalej "u.p.z.p."), odmówił ustalenia warunków zabudowy (k. 109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na podstawie danych zebranych w trakcie analizy urbanistycznej organ wywiódł, że planowana zabudowa nie kontynuuje podstawowej funkcji terenu (zieleni otwartej). Ponadto wzdłuż drogi wewnętrznej, z której odbywa się dojazd do działki objętej wnioskiem, nie występuje jakakolwiek zabudowa wyznaczająca linię zabudowy, stąd – zdaniem Prezydenta – nie zachodzi kontynuacja przebiegu tej linii zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.u.w.".). Na skutek odwołania J. C. decyzją z dnia [...] września 2015 r., [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. WSA, dalej "K.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało Prezydentowi do ponownego rozpoznania (k. 165 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Kolegium zwróciło też uwagę na szereg kwestii dotyczących treści decyzji i analizy urbanistycznej. Po przekazaniu akt sprawy Prezydentowi ponownie sporządzono analizę urbanistyczną (k. 186 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., [...] Prezydent, na podstawie art. 59 ust. 1-2a i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponownie odmówił J. C. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 225 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ przyznał, że projektowane zamierzenie stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej na obszarze analizowanym. Zarazem jednak Prezydent odnotował, że działka inwestycyjna znajduje się w enklawie dotychczas wyłączonej z zabudowy w okolicach rowu melioracyjnego [...] będącego bezpośrednim dopływem Strumienia R.. Jest to teren zieleni otwartej obejmujący obszary upraw rolnych, łąk i terenów zalesionych – z dużym udziałem zieleni wysokiej. Organ wywiódł dalej, że ze względu na otoczenie, planowana inwestycja nie spełnia wymogów ładu przestrzennego. W decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., ponownie jak w poprzedniej, zwrócono także uwagę na niespełnienie przez projekt wymogu linii zabudowy z § 4 r.s.u.w. W efekcie kolejnego odwołania J. C. Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu analiza urbanistyczna nie została przygotowana w sposób prawidłowy. Wymaga sprawdzenia, czy dla określonych działek w otoczeniu inwestycji wydano ustalono warunki zabudowy. Organ odwoławczy wskazał także na niejasności związane z treścią wniosku J. C. (którego ten w trakcie sprawy zmodyfikował). Po przekazaniu akt postępowania ponownie przeprowadzono analizę urbanistyczną (k. 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, tom III). Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] Prezydent, powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponownie odmówił J. C. ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji (k. 115 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, tom III). Organ podkreślił, że jego zdaniem na obszarze niezabudowanym, składającym się z łąk, zadrzewień i doliny strumieni, budowa budynku mieszkalnego nie będzie w jakikolwiek sposób dała się pogodzić z istniejąca funkcją. Po raz kolejny Prezydent zaznaczył też, że inwestycja nie spełnia wymogu linii zabudowy określonego w § 4 r.s.u.w. Decyzją z dnia 10 lipca 2017 r., [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi (k. 135 akt administracyjnych organu drugiej insatncji, plik akt pochodzący z Kolegium stanowi kontynuację numeryczną teczki założonej przez Prezydenta). W motywach rozstrzygnięcia podkreśliło, że art. 56 i 61 u.p.z.p. nie pozostawiają marginesu uznania. Spełnienie warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Kolegium wskazało także, że błędem było ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Wyrażająca się w ten sposób ścieśniająca wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło także w uzasadnieniu decyzji wytłuszczonym tekstem – powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2009 r., II SA/Kr 1359/09 – że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności, a niekiedy nawet korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia. Nie do zaakceptowania jest więc, w ocenie organu odwoławczego sytuacja, kiedy to (jak to ma miejsce w sprawie), odmawia się ustalenia warunków zabudowy dla działki ewidentnie wydzielonej pod zabudowę jednorodzinną, uzasadniając to niemożnością wyznaczenia linii zabudowy. Kolegium dodało wreszcie, że § 4 ust. 4 r.s.u.w. daje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczną, nie ograniczając tego żadnymi sztywnymi ramami. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zwrócił także uwagę nie nieścisłości w analizie urbanistycznej. Końcowo wreszcie wyjaśnił, że ze względu na specyfikę instytucji warunków zabudowy, w postępowaniu w tym przedmiocie nie może w drugiej instancji ustalić tych warunków. Kolegium uwypukliło, że w tego rodzaju postępowaniu konieczne jest sporządzenie analizy, poddanie projektu decyzji uzgodnieniom. Wreszcie w realiach sprawy konieczne będzie zweryfikowanie analizy i sporządzenie diametralnie odmiennego projektu decyzji (względem dotychczasowej decyzji odmownej). W ocenie Kolegium zakres postępowania wykracza poza granice postępowania uzupełniającego z art. 136 K.p.a. Na decyzję Kolegium J. C. wniósł [...] sierpnia 2017 r. pismo zatytułowane "skargą" [jest to w istocie "sprzeciw od decyzji" – zob. niżej]. Wystąpił w nim o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W motywach żądania wskazał, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a podstawą mogły być dane wynikające ze sporządzonej już analizy. Wreszcie J. C. podkreślił, że w świetle art. 136 K.p.a. Kolegium mogło uzupełnić dowody i materiały w sprawie. W odpowiedzi na żądania J. C. Kolegium wniosło o oddalenie skargi [w istocie sprzeciwu – uw. WSA] i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w zakresie dotyczącym zasadności wydania decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest nakreślenie wynikłych w toku sprawy zagadnień formalnych. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że dnia 31 sierpnia 2017 r. J. C. wniósł za pośrednictwem Kolegium pismo zatytułowane "skarga". Trzeba jednak odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a."). Jedna z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Zgodnie z istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy przepisem przejściowym nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r., to jest art. 17 ust. 1, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosować należy przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to a contrario, że w sprawach sądowych, które wszczęte zostały po dniu 1 czerwca 2017 r. (innymi słowy po tym dniu złożono skargę lub sprzeciw), stosować należy nowe przepisy P.p.s.a. Jak już wyżej wskazano "skarga" J. C. złożona została [...] sierpnia 2017 r., a więc z całą pewnością tak wniesiony środek zaskarżenia należy oceniać w świetle przepisów nowych, w tym przepisów o sprzeciwie od decyzji. Oznacza to, że od dnia [...] czerwca 2017 r. J. C. skarga, o której mowa w art. 50 i nast. P.p.s.a., nie mogła przysługiwać. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Kolegium (kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) osoba ta uprawniona była natomiast do wniesienia innego środka zaskarżenia w postaci "sprzeciwu od decyzji" uregulowanego w art. 64a i nast. P.p.s.a. Postać i treść pisma z dnia 31 sierpnia 2017 r. inicjującego niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne wskazywała, że jest to skarga (poza tytułem, zawarto np. wniosek o uchylenie decyzji obu instancji). Zważając jednak, że J. C. sporządził środek zaskarżenia samodzielnie i nie jest w postępowaniu sądowym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika oraz bacząc na to, aby nie doszło do nieuzasadnionego naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) Sąd zdecydował o zakwalifikowaniu pisma z dnia 31 sierpnia 2017 r. jako sprzeciwu od decyzji Kolegium. W kwestii formalnej podkreślić trzeba, że ze względu na kwalifikację środka zaskarżenia jako sprzeciwu zaistniała potrzeba rozważenia, czy został on wniesiony w terminie. Zgodnie z art. 64c § 1 P.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Stosując ten przepis w realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wymaga on funkcjonalnej wykładni, w tym także w kontekście innych regulacji szczególnych (art. 112 K.p.a.). Zważyć należy, że decyzja Kolegium została doręczona pełnomocnikowi reprezentującemu J. C. na etapie postępowania administracyjnego w dniu 2 sierpnia 2017 r. (k. 141 akt administracyjnych, ostatnia teczka). Termin do wniesienia sprzeciwu formalnie upłynąłby więc 16 sierpnia 2017 r. W sprawie zaistniały jednak okoliczności pozwalające przesądzić, że sprzeciw J. C. od decyzji Kolegium został wniesiony w terminie. Zgodnie z art. 112 K.p.a. "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". W zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 10 lipca 2017 r. znalazło się pouczenie o skardze ze wskazaniem możliwości wniesienia jej w terminie 30 dni. Było więc to pouczenie błędne (według stanu prawnego obowiązującego w tej dacie), lecz w myśl cytowanego art. 112 K.p.a. strona miała prawo zastosować się do niego. Dlatego należy się zgodzić z trafnym poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., II OSK 1206/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że "skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 K.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu". Termin oznaczony według pouczenia w decyzji Kolegium do wniesienia sądowoadministracyjnego środka zaskarżenia upływał dnia 1 września 2017 r., a J. C. przed jego upływem złożył sprzeciw. Zatem także z przytoczonych tu powodów sprzeciw od decyzji należało uznać za wniesiony w terminie. W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Prezydenta. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało dwoma argumentami. Po pierwsze zdaniem organu charakter postępowania w sprawie warunków zabudowy wyklucza wydanie pozytywnej decyzji na etapie odwołania, jeżeli w pierwszej instancji odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Po drugie, materiał sprawy (analiza urbanistyczna) wymagał weryfikacji w zakresie wykraczającym poza art. 136 K.p.a. (określającego reguły uzupełniającego postępowanie dowodowe organu odwoławczego). Sąd przyznaje, że argumenty Kolegium przemawiające za uchyleniem decyzji Prezydenta odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie są zupełnie pozbawione racji. Zgodzić się należy – ujmując to z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania – że wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy Prezydentem, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które trzykrotnie już jego decyzje uchylało sugerując w sposób niedwuznaczny, że warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej przez J. C. należało ustalić. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu fakt, że analiza urbanistyczna (zresztą trzecia z kolei sporządzona w sprawie) zdaniem Kolegium dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Prezydentowi i nie może posiłkować się art. 136 K.p.a. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Sąd jeszcze raz podkreśla, że rozpoznając niniejszą sprawę miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu [...] stycznia 2015 r. Do dziś sprawa była przedmiotem trzykrotnego rozstrzygnięcia Prezydenta i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie blisko czterech lat inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na działce [...], ark. [...], obręb M., położonej w rejonie ul. [...] w P.. W razie, jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, zleci ono Prezydentowi jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji. Koszy obejmują kwotę wpisu od skargi.