IV SA/Wa 3191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2017 r. sprzeciwu J. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań Towarzystwa [...], J. T. i A. J. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków kulturalno-rekreacyjno-sportowo-gastronomicznych wraz z infrastrukturą techniczną i miejscami parkingowymi na części działki ew. nr [...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]: I. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 §1 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania J. T., jako wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez osobę nie będącą stroną niniejszego postępowania, II. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 -7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2013 r. [...] wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, na terenie której znajduje się aktualnie budynek klubowy, pawilon obsługi [...] oraz [...]. Inwestor zamierzał wyburzenie kontenerowego pawilonu obsługi [...] i przebudowę jednego z [...], wysuniętego najdalej na północ nieruchomości. Po stosownych uzgodnieniach z Dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], [...] Konserwatorem Zabytków, a nadto z zarządcą drogi publicznej - ul. [...] i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji zostało wniesione przez Towarzystwo [...] odwołanie, uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, wskazując na wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną. W toku ponownie prowadzonego postępowania, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego został uzgodniony przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r.), Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej [...] (postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r.) oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...] października 2016 r.). Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla ww inwestycji. Decyzja ta została skierowana do wnioskodawcy, Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa w Urzędzie [...] oraz Towarzystwa [...]. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: Towarzystwo [...], A. J. i J. T. J. T. w odwołaniu podniosła, że jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obr. [...], znajdującą się w odległości około 20 metrów od terenu planowanej inwestycji, tj., jak wskazała, w strefie oddziaływania owej inwestycji na otoczenie. Powyższa okoliczność powinna zatem skutkować uznaniem skarżącej za stronę ww postępowania, natomiast organ pierwszej instancji bezpodstawnie ją pominął w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesione odwołania organ dokonał oceny czy J. T. i A. J. posiadają interes prawny w zaskarżeniu ww decyzji, tym samym - czy są stronami postępowania, a w konsekwencji czy mogli skutecznie złożyć odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.). Powołując się na przepis art. 28 k.p.a. Kolegium uznało, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość A. J. (budynek mieszkalny jednorodzinny położony vis a vis wjazdu na ww teren), jak i na sąsiadujące z nią, graniczące z pasem drogowym ul. [...] inne działki (o nr ew. [...] i [...]). Organ odwoławczy natomiast nie znalazł podstaw do uznania J. T. za stronę niniejszego postępowania uznając, z uwagi na położenie działki skarżącej (o nr ew. [...]), która zlokalizowana jest poza pasem drogowym ul. [...], i jest od niego oddzielona zabudowaną budynkiem mieszkalnym (druga część tzw. "bliźniaka") działką o nr ew. [...], iż brak jest negatywnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość odwołującej się. Wobec powyższego organ uznał za zasadne umorzenie wobec J. T. postępowania odwoławczego. Jednocześnie Kolegium uznało, iż jako merytorycznie uzasadnione, rozpoznaniu podlegają odwołania zarówno Towarzystwa [...] jak i A. J. Nie zgadzając się z ww rozstrzygnięciem J. T. wystąpiła do tut. Sądu ze sprzeciwem, w części odmawiającej przyznania jej statusu strony w postępowaniu o wydanie ww decyzji o warunkach zabudowy oraz wobec nie rozpatrzenia zgłoszenia skarżącej, iż ww. decyzję wydał organ nie mający, zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnień do jej wydania. Powyższej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa art. 6 kpa (zasada praworządności), art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 kpa (zasada pogłębienia zaufania), art. 11 (wyjaśnianie zasadności przesłanek) art. 77 §1 kpa (zasada zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego). W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że SKO w [...] nie podało podstawy prawnej, ani nie powołało się na jakąkolwiek analizę zleconą przez organ, na podstawie której uznałoby, że planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływała na działkę skarżącej - nr ew. nr [...]. W ocenie skarżącej powyższe stanowisko jest sprzeczne z innym rozstrzygnięciem tego samego organu - z postanowieniem [...] z dnia [...] września 2017 r., dotyczącym wznowienia decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji, w którym SKO uznało skarżącą za stronę postępowania (załączniki Nr 1). W ww. postępowaniu, badania dotyczące immisji m.in. hałasu generowanego przez ww. przedsięwzięcie wykazało, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. J. T. także podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie podano w jaki sposób zabudowa sąsiedniej działki budynkiem tzw. "bliźniakiem" (działka nr [...]) ma zmniejszyć oddziaływanie inwestycji realizowanej na działce [...]. Wskazała, że działka nr [...] nie jest aż tak duża, nie ma ogrodzenia dźwiękochłonnego, więc brak jest podstaw do przyjęcia powyższego stwierdzenia. Skarżąca uznała, że organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego celem wykazania zasadności swojego stanowiska, czym naruszył art. 7, art. 8 oraz art. 77 §1 kpa; nie wskazał dowodu, na podstawie którego oparł swoje rozstrzygnięcie czym naruszył art. 107 §3 kpa. Również SKO nie odniosło się do zarzutu skarżącej podniesionego w odwołaniu, iż Zarząd Dzielnicy [...] nie jest organem uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o "unieważnienie" rozstrzygnięcia odmawiającego jej statusu strony, a także rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania ww. decyzji przez organ nieuprawniony. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, natomiast, w przypadku odmiennego stanowiska przez nią reprezentowanego, ciężar dowodu spoczywa na skarżącej, jako na podmiocie domagającym się uwzględnienia jej jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium, działając z urzędu, istnienia takiego interesu po stronie J. T. się nie dopatrzyło. Jednocześnie Kolegium podniosło, że fakt uznania skarżącej za stronę w postępowaniu środowiskowym dla planowanego zamierzenia pozostaje bez znaczenia dla oceny wystąpienia po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Fakt istnienia takiego interesu w jednym postępowaniu nie implikuje istnienia takiego interesu w rozstrzygnięciu innej sprawy, nawet jeśli oba postępowania dotyczą tej samej nieruchomości. Krąg stron postępowania każdego z takich postępowań ustalany jest bowiem odrębnie, przy uwzględnieniu tak przedmiotu postępowania, jak i wpływu owego przedmiotu na prawa i obowiązki innych podmiotów - właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem, którego dotyczy postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. W ocenie Sądu stanowisko organu zasługuje na całkowitą aprobatę. Należy podnieść, iż w postępowaniach administracyjnych przymiot strony posiadają wyłącznie podmioty, którym ustawodawca przyznał takie uprawnienie. Przymiot ten zależy od wykazania, że konkretny podmiot ma zindywidualizowany interes prawny, a więc oparty na przepisach prawa materialnego, w wyniku toczącego się postępowania. Praw strony w odróżnieniu od interesu prawnego, nie daje interes faktyczny, a więc niewynikający z obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, skarżąca powołuje się właśnie na taki interes faktyczny w sprawie (położenie jej nieruchomości). Nie wykazała natomiast, że planowana inwestycja będzie w jakikolwiek negatywny sposób oddziaływać na jej nieruchomość, co z kolei mogłoby naruszać jej interes w rozumieniu art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 kpa. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem aby można było mówić o naruszeniu interesu prawnego w znaczeniu art. 28 kpa, to oprócz ustalenia takiego naruszenia w znaczeniu naruszenia obowiązującego przepisu prawa materialnego, koniecznym nadto jest ustalenie, czy w wydanej decyzji naruszony został interes prawny ściśle zindywidualizowanego podmiotu, co też daje temu podmiotowi przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Jako argument świadczący o zasadności stanowiska skarżąca, jak wyżej, wskazała na odległość jej nieruchomości od terenu planowanej inwestycji (około 20 metrów), która tym samym znajduje się w strefie oddziaływania owej inwestycji na otoczenie. Powyższe, w jej ocenie, powinno skutkować uznaniem, że skarżąca posiada interes prawny w rozstrzygnięciu prowadzonej sprawy, a to z kolei powoduje konieczność uznania jej za stronę ww postępowania. W ocenie Sądu natomiast powołana przez skarżącą okoliczność położenia jej nieruchomości względem planowanej inwestycji sama w sobie nie stanowi żadnego zagrożenia wymagającego ochrony jej interesów. Skarżąca winna była poprzez stosowne dowody wykazać wystąpienia potencjalnego dla niej zagrożenia, wynikającego z powyższego przedsięwzięcia. Trzeba wskazać, iż w interesie publicznym w postępowaniu administracyjnym mogą występować i mają przymiot strony wyłącznie podmioty, którym ustawodawca przyznał takie uprawnienie (por. art. 31 kpa i art. 182 kpa). Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prawniczej wyraźnie rozróżnia się dwa rodzaje interesów jakie występują w przypadku podmiotów zainteresowanych określonym rozstrzygnięciem organu w rozpatrywanej sprawie administracyjnej. Są to: interes faktyczny, polegający na tym, że skarżący jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie stosownych czynności przez organ administracyjny, i ten w istocie ma miejsce w sprawie niniejszej oraz interes prawny, którego zakres wyznacza art. 28 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 (publ. w ONSA 1995 r., z. 4, poz. 154) i z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95 (publ. w ONSA 1996 r., z. 2, poz. 54) stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 28 września 2006 r. w sprawie o sygn. II OSK 726/06, z motywów powołanych wyżej uchwał wynika, iż z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 Kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Tylko więc wykazanie, że osoba żądająca uznania jej za stronę powołuje się na swój interes oparty na konkretnej normie prawa materialnego pozwala na przyjęcie, iż ma ona interes prawny w toczącym się postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca tego nie uczyniła. Skarżąca powołała się jedynie na fakt występowania jako strona w innym postępowaniu prowadzonym dla tej samej nieruchomości, co jest nie wystarczające. Przepis art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia ochronę interesów osób trzecich w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zapewnia on ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, jednakże jednocześnie zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W rozpatrywanej sprawie, stwierdzić zatem należy, że skarżąca może mieć jedynie interes faktyczny, a nie prawny, bowiem swojego żądania bycia stroną nie opiera na naruszeniu przepisów prawa materialnego, o czym była już mowa. Reasumując podnieść należy, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania może zasadniczo odbiegać od stron innego postępowania, prowadzonego dla tej samej nieruchomości, jak w sprawie niniejszej postępowania środowiskowego dla planowanego zamierzenia, w którym skarżąca została uznana za stronę. Bez znaczenia dla oceny w sprawie niniejszej pozostaje zatem powyższy fakt, gdyż bez wskazania okoliczności uzasadniających wystąpienie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, nie można uznać, iż skarżąca winna brać w nim udział w charakterze strony, jedynie w oparciu o jej czynny udział w postępowaniu uzgodnieniowym. Skarżąca nie wskazała na czym naruszenie jej interesu prawnego w postępowaniu przedmiotowym miałoby polegać. Z treści powołanego i załączonego do sprzeciwu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 roku jedynie wynika, iż organ uwzględnił stanowisko skarżącej, z uwagi na położenie jej nieruchomości. Na tej podstawie ww postępowanie zostało wznowione, celem rozpoznania wszelkich zarzutów dotyczących wpływu planowanej inwestycji na obszar analizy, w którym niewątpliwie znajduje się nieruchomość skarżącej. O ile jednak, zdaniem Sądu, skarżąca miała obiektywnie rzecz ujmując, interes prawny do dochodzenia zasadności realizacji ww inwestycji, mając na uwadze ustalenie zakresu i intensywności jej oddziaływania, w tym wystąpienie potencjalnego zagrożenia dla otoczenia, o tyle postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczy zupełnie innej materii i oparte jest o zupełnie inną regulację prawną. Skarżąca natomiast, w ocenie Sądu, w tym postępowaniu potencjalnego naruszenia jej praw nie wykazała. Trzeba przypomnieć, iż krąg stron postępowania każdego z postępowań administracyjnych ustalany jest odrębnie, przy uwzględnieniu tak przedmiotu postępowania, jak i wpływu owego przedmiotu na prawa i obowiązki innych podmiotów - właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem, którego dotyczy postępowanie. Podane przez skarżącą okoliczności stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu w zakresie nie przyznania skarżącej statusu strony. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącej, organ w sytuacji kiedy uznał, iż skarżąca nie posiada statusu strony i tym samym nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od ww decyzji, to podniesione przez nią w odwołaniu zarzuty nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu. Zatem organ nie był zobowiązany do wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.