III OSK 176/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2393/17 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2393/17, oddalił skargę M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") odmówiło M. O. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]: - odmawiającej nakazania M. J., Z. J., B. K. i A. K. - współwłaścicielom działek o nr. ew. [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...] - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w związku z niestwierdzeniem naruszenia stanu wody na tych działkach ze szkodą dla działki o nr. ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]; - odmawiającej nakazania M. J., Z. J., B. K. i A. K. - współwłaścicielom działki o nr. ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w związku z niestwierdzeniem naruszenia stanu wody na tej działce ze szkodą dla działki o nr. ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]; - odmawiającej nakazania A. J. - właścicielce działek o nr. ew. [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...], w imieniu i na rzecz której działa M. F., przywrócenia stanu poprzedniego stanu lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w związku z niestwierdzeniem naruszenia stanu wody na tych działkach ze szkodą dla działki o nr. ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Zaznaczyć trzeba, że uprzednio już SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Na skutek skargi wniesionej do WSA w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 720/16, uchylił to postanowienie. Stwierdził bowiem, że podstawą do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie mógł być wskazany przez SKO brak równoczesności złożenia odwołania i zarazem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z tego względu, uchylając poprzednie postanowienie odmowne SKO zobowiązało organ pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenił, czy zachodzą pozostałe przesłanki, wymienione w art. 58 § 1 i 2 K.p.a., a nie automatycznie odmówił przywrócenia terminu, z uwagi na niedokonanie w tym samym dniu czynności, dla której określony był ten termin. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, SKO ponownie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. O., we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził, że: "błąd powstał przez moją pomyłkę". Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. wyjaśnił dodatkowo: "Odwołanie zostało złożone z jednodniowym opóźnieniem, przez moją pomyłkę. Przesyłka została odebrana przez jednego z domowników, który po moim powrocie błędnie podał datę odbioru tego listu, co spowodowało wynikłe nieporozumienie. Byłem przekonany, że termin do złożenia odwołania upływa w dniu [...] listopada 2015 roku i z tą świadomością złożyłem to odwołanie ostatniego dnia". Po przeanalizowaniu tych wyjaśnień organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające przywrócenie zainteresowanemu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie zostało doręczone prawidłowo, a podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności stanowią trudności, które mogły zostać przezwyciężone przy dochowaniu większej staranności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wnioskodawca mógł złożyć odwołanie nie czekając do ostatniego dnia terminu ustawowego na jego złożenie, a tym samym uniknąłby ewentualności złożenia odwołania po tym terminie. Organ odwoławczy przyjął, że istnienie choćby niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie przepisu art. 58 § 1 K.p.a. W szczególności także niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy, w razie gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. We wniesionej skardze M. O. raz jeszcze podał, że nie wiedział o odbiorze przez swego domownika, w dniu [...] listopada 2015 r., przesyłki zawierającej decyzję. Został poinformowany, że domownik odebrał ją w dniu [...] listopada 2015 r. Podał, że odwołanie mógł złożyć w ostatnim dniu tego terminu, który, jak sądził, upływał o dzień później niż w rzeczywistości. Nadto sprostował wcześniejsze swoje twierdzenia o tym, że była to jego pomyłka, ponieważ pomylił się domownik. Nie było to, więc z jego strony niedbalstwo i brak było jego winy, gdyż wystąpiły przyczyny od niego niezależne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Wskazał, że fakt niejednoczesnego złożenia odwołania oraz wniosku o przywrócenie terminu nie mógł stanowić o niedopuszczalności jego przywrócenia, jak trafnie dostrzegł Sąd w wiążącym wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 720/16. Jednakże zdaniem Sądu meriti nie jest to wystarczające do uznania, że skarga była zasadna. W ocenie tego Sądu, prawidłowo stwierdziło SKO, że skarżący poprzestał jedynie na gołosłownych stwierdzeniach, iż został błędnie pouczony o faktycznej dacie doręczenia tej decyzji przez swego domownika. Nie próbował tej okoliczności w żaden sposób wykazać. Nie wskazał nawet tego domownika z imienia i nazwiska, nie złożył też pisemnego oświadczenia, z którego by wynikało, że ten wprowadził go w błąd, co do daty doręczenia przedmiotowej decyzji. W takiej sytuacji nie można było przyjąć, że skarżący uprawdopodobnił, iż istotnie został wprowadzony w błąd przez domownika, co do faktycznej daty doręczenia przedmiotowej decyzji, a więc że nie ponosi winy w uchybieniu temu terminowi. Zasadnie zatem SKO odmówiło z tej przyczyny przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nie zasługuje natomiast na aprobatę, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wywód SKO, że od skarżącego można było wymagać należytej staranności, polegającej na wcześniejszym złożeniu odwołania, przez co ustrzegłby się od jednodniowego uchybienia terminu, który upływał w dniu [...] listopada 2015 r. Zdaniem Sądu meriti to uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Świadczy o częściowo błędnym uzasadnieniu, ale nie o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia. W rzeczywistości bowiem, poprzez brak uprawdopodobnienia, że do mylnego poinformowania go przez domownika o dacie doręczenia tej decyzji faktycznie doszło, skarżący nie wykazał, że bez własnej winy uchybił temu terminowi. Nie uprawdopodobnił, że wystąpiła przyczyna od niego niezależna, czego wymaga ustawodawca. Obowiązek uprawdopodobnienia spoczywał właśnie na nim i wobec braku jego dopełnienia, SKO trafnie odmówiło przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że SKO w toku postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 30 czerwca 2017 r., nie naruszyło przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., pomimo że w toku postępowania administracyjnego SKO nie wyjaśniło w pełni stanu faktycznego sprawy, nie zbadało materiału dowodowego i nie poczyniło ustaleń niebudzących wątpliwości, co doprowadziło do wadliwych wniosków, że skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nie uprawdopodobnił okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu, i w konsekwencji do oddalenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. "Oświadczenia Pani B. O. z dnia [...] marca 2018 r." na okoliczność braku winy skarżącego w uchybieniu terminu na wniesienie odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], do którego doszło wskutek błędnego poinformowania go przez żonę o terminie odbioru przez nią, jako domownika skarżącego ww. decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że postanowienie SKO zostało wydane bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a Sąd Wojewódzki nie dostrzegł tych uchybień i błędnie oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd meriti szczegółowo odniósł się bowiem do ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, prawidłowo uznając, że - w okolicznościach niniejszej sprawy – wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 58 K.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z regulacji art. 58 k.p.a. wynika, że istnieją cztery przesłanki przewrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, które muszą wystąpić łącznie tj.: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i organu odwoławczego, że skarżący nie wykazał braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić bowiem tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OZ 655/10, LEX nr 741901). Od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony, (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, jak również zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., s. 547). Okoliczności, które przywołuje skarżący na swoje usprawiedliwienie, nie uprawdopodobniają braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wyżej wymieniona decyzja Wójta Gminy [...] została doręczona na adres skarżącego w dniu [...] listopada 2015 r. Przesyłkę odebrała żona skarżącego, a następnie błędnie poinformowała go, że przesyłkę odebrała w dniu [...] listopada 2015 r., co spowodowało u skarżącego przekonanie, że dzień [...] listopada 2015 r. jest ostatnim dniem na złożenie odwołania od tej decyzji, co też skarżący w tym dniu uczynił, jak się później okazało, z uchybieniem terminu. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z brzmieniem art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, w ocenie zachowania terminu do wniesienia odwołania uznaje się za miarodajną datę przyjęcia pisma przez dorosłego domownika, nie biorąc pod uwagę tego, czy domownik wywiązał się z obowiązku dostarczenia adresatowi pisma w odpowiednim czasie (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2702/13, LEX nr 1984427). Skoro zatem skarżący nie otrzymał od dorosłego domownika, który w jego imieniu odebrał urzędową korespondencję, pewnej informacji o dacie jej odbioru, to jego obowiązkiem było ustalenie tej daty np. w organie, zwłaszcza gdy zdecydował się na wniesienie odwołania w ostatnim dniu terminu, ryzykując niejako, że podana data odbioru jest wątpliwa (niepewna). W świetle powyższych rozważań pozbawiony jest doniosłości prawnej wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. "Oświadczenia Pani B. O. z dnia [...] marca 2018 r." na okoliczność braku winy skarżącego w uchybieniu terminu na wniesienie odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.