IV SAB/Wr 311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza L. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z dnia 22 czerwca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza na rzecz skarżącego Sieć Obywatelska [...] od Gminy L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Skarżący, Stowarzyszenie [...], wnioskiem z 22 VI 2017 r. zwróciło się do Burmistrza L. o udostępnienie informacji publicznej, to jest pisma L. Towarzystwa Regionalnego z 22 III 2017 r. (na prezentacie 2105/17) skierowanego do Burmistrza L. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej. W dniu 16 VIII 2017 r. skarżący ponowił swój wniosek. Pismem z dnia 24 VIII 2017 r. (GPNŚ.604.11.07.2017) organ poinformował, że żądanie udostępnienia informacji publicznej nie zostanie spełnione, gdyż wnioskowany dokument pochodzi od podmiotu prywatnego i nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej. W dniu 3 X 2017 r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi wskazano, że organ udzielił odpowiedzi dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od wystąpienia z wnioskiem, a nadto wnioskowane pismo dotyczyło interwencji i zakazania niszczenia wszelkich form skalnych znajdujących się w kompleksie S. L. Wobec tego, że dotyczy ono kwestii związanych z ochroną środowiska i przyrody, co jest zadaniem publicznym gminy, należy traktować je – zdaniem skarżącego - w kategoriach informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wnioskowana informacja nie ma charakteru publicznego, tak więc nie może pozostawać w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Sporny dokument ma charakter prywatny, został złożony przez L. Towarzystwo Regionalne jako "prośba o interwencję i zakazanie niszczenia wszelkich form skalnych znajdujących się w kompleksie S. L.". Pismo to było wyrazem niezadowolenia nad określonym stanem rzeczy i w sposób nieuprawniony pojawiło się w przestrzeni publicznej. Informacją publiczną mogą być wprawdzie dokumenty niepochodzące od organu administracji ale tylko wtedy, gdy są używane przy realizacji przez organy przewidzianych prawem zadań. Składane zaś wnioski i skargi nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu, gdyż nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia wniosku lub skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu – Burmistrza Gminy L. – w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bez wątpienia wójt, burmistrz, prezydent należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.) – dalej jako "udip". Jest bowiem organem władzy publicznej. Rozstrzygając kwestię charakteru żądanej przez skarżącego informacji to Sąd musiał dokonać oceny w tym zakresie w oparciu o opis tej informacji wynikający z nadesłanych przez organ akt, z treści skargi oraz z treści odpowiedzi na skargę. Z nich zaś wynika jedynie, że chodzi tu o pismo L. Towarzystwa Regionalnego kierowane do Burmistrza L. jako "prośba o interwencję i zakazanie niszczenia wszelkich form skalnych znajdujących się w kompleksie S. L.". Tak scharakteryzowane pismo spełnia zaś cechy informacji publicznej zarówno od strony podmiotowej jak i przedmiotowej. Okolicznością znaną powszechnie jest, że L. Towarzystwo Regionalne w L. nie jest osobą prywatną ale stowarzyszeniem będącym zarazem organizacją pozarządową w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 24 IV 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1817, ze zm.). Nadmienić wypada, że organizacje tego typu same zobowiązane są do udostępniania informacji publicznej z uwzględnieniem trybu przewidzianego w udip, o ile wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (zob. art. 4a - 4c ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). L. Towarzystwo Regionalne otrzymało zaś dotację na realizację zadania publicznego w zakresie ochrony zdrowia "Polskie Serce" (dane z BIP – L.), tak więc objęte jest obowiązkiem z art. 4a – 4c udip. Pisma generowane przez taki podmiot nie są korespondencją pochodzącą od podmiotu prywatnego. Nie mogą też podlegać przewidzianym w art. 5 ust. 2 udip ograniczeniom wynikającym z ochrony prywatności osoby fizycznej czy tajemnicy przedsiębiorcy. Również od strony przedmiotowej opis żądanej informacji wskazuje na jej publiczny charakter. Dotyczy ono bowiem materii z zakresu ochrony przyrody, a konkretnie ochrony form skalnych tzw. S. L., a więc piaskowcowych form skalnych znajdujących się w Parku Krajobrazowym D. B. (zadanie publiczne). Pismo to stanowi "prośbę o interwencję" skierowaną do organu władzy publicznej będącego przecież jednym z organów ochrony przyrody (art. 91 pkt 4 ustawy z 16 IV 2004 r. o ochronie przyrody – Dz.U. z 2016 r., poz. 2134). Nawet jeśli traktować je w kategoriach skargi, jak to sugeruje organ w odpowiedzi na skargę, to nie dotyczy ona przecież sprawy indywidualnej (interesu skarżącego) ale interesu powszechnego, dobra wspólnego, a więc sprawy publicznej. W konsekwencji zawarty w aktach opis żądanej przez skarżącego informacji wskazuje, że stanowi ona informację o sprawach publicznych w rozumieniu powołanej ustawy (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 udip). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 XII 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 V 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 22 VI 2017 r. (data przesłania wiadomości na adres e-mail Urzędu Miejskiego w L.). Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 udip. Pomimo tego organ w tych terminach pozostawał bezczynny. Z akt zaś wynika, że dopiero pismem z 24 VIII 2017 r. organ poinformował skarżącego, że – w ocenie organu - żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w okresie od dnia 23 VI 2017 r. organ pozostaje w bezczynności względem skarżącego. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd (zob. K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Samorząd Terytorialny, 2004/4, s. 34). Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostawał w tym przypadku w przekonaniu o niepublicznym charakterze wnioskowanej informacji, tak więc bezczynność nie miała tu charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). O kosztach sądowych (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącego i wynikające z akt sprawy celowe koszty w kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi (100 zł).