I OSK 1925/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Nowego Wiśnicza od punktu 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Kr 38/16 w sprawie ze skargi S.G. na bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. odstępuje od zasądzenia od S.G. na rzecz Burmistrza Nowego Wiśnicza zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła, złożona w dniu 19 lutego 2016 r., skarga S.G. na bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza. Skarżący wskazał, iż dnia 21 lipca 2015 roku złożył za pomocą poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Kserokopii dokumentów powierzenia komputera N. skarżącemu, pokwitowanie jego odbioru wraz z obowiązkiem zwrotu, protokołu zdawczo – odbiorczego w/w urządzenia, podpisanego przez skarżącego; 2. Faktury za zakup notebooka firmy G. wraz z opisem na odwrocie faktury; 3. Oświadczenia głównego księgowego lub skarbnika gminy o wysokości odpisu amortyzacyjnego sprzętu komputerowego w latach 2004 do 2007, wielkość wskaźnika amortyzacji sprzętu komputerowego, w tym komputera Notebook G.; 4. Informacji w jakiej firmie ubezpieczony jest sprzęt komputerowy urzędu i od kiedy, oraz czy ubezpieczony jest na okoliczność kradzieży. Skarżący podkreślił, iż do dnia złożenia skargi czyli do 19 lutego 2016 roku, organ w zakresie punktów 1,3,4 nie udostępnił żądanej Informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 pkt. ustawy o dostępie do Informacji publicznej, czym w rażący sposób naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrza Nowego Wiśnicza wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż udzielił - w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej - odpowiedzi na złożony wniosek. Pismem datowanym na dzień 3 sierpnia 2015 r., znak: [...] organ przekazał: - w zakresie pkt. 1 wniosku skan protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 29.11.2007r. oraz skany arkuszy spisowych; - w zakresie pkt. 2 - skan żądanej faktury; - w zakresie pkt. 3 skany kart inwentarzowych środka trwałego komputera notebook G.; - w zakresie pkt. 4 organ udzieli l informacji nt ubezpieczenia komputera G. oraz przekazał skan polisy ubezpieczeniowej za okres lipiec 2005 - czerwiec 2006 oraz lipiec 2006 - czerwiec 2007. Ponadto w dniu 3 marca 2016 r. organ uzupełnił powyższą odpowiedź informując skarżącego, iż: - w zakresie pkt. 1 wniosku w zasobach Urzędu brak dokumentu powierzenia skarżącemu komputera Notebook G., pokwitowania jego odbioru wraz z obowiązkiem zwrotu; - w zakresie pkt. 3 organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje swym zakresem prawa do żądania wytworzenia nowych dokumentów. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ; - w zakresie pkt. 4 wniosku organ wskazał, iż sprzęt komputerowy Urzędu jest regularnie ubezpieczany, oraz wskazał firmy w jakich w kolejnych latach sprzęt komputerowy był ubezpieczany. W ocenie organu, zrealizował on obowiązki w zakresie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej (udostępnił posiadane dokumenty) co w sposób oczywisty wskazuje, iż nie pozostawał w bezczynności. Nawet przy uznaniu, że pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. organ nie udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie to stan ten ustał na skutek skierowania do skarżącego pisma datowanego na dzień 29 lutego 2016 roku. W ocenie organu brak także podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego w części dotyczącej uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności tj. nie podjęcia działań związanych z rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej albowiem stosowna odpowiedź oraz dokumenty będące w zasobach Urzędu Miejskiego zostało skarżącemu udostępnione już w dacie 3 sierpnia 2015 r. Wprawdzie odpowiedź ta nie zawierała pełnej żądanej informacji, niemniej jednak stan ten został przez organ usunięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., II SAB/Kr 38/16 w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Nowego Wiśnicza do wydania aktu lub dokonania czynności. W punkcie drugim Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie trzecim oddala wniosek o wymierzenie grzywny. Ponadto w punkcie czwartym zasądził od Burmistrza Nowego Wiśnicza na rzecz S.G. kwotę 100 zł (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Sąd wskazał, że Burmistrz Nowego Wiśnicza, jest organem administracji publicznej i jego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu Burmistrza Nowego Wiśnicza miała miejsce. Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 23 lipca 2015 r. (data prezentaty organu) a Burmistrz Nowego Wiśnicza informacji częściowo udzielił pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r., uzupełnił ją jednak dopiero w dniu 29 lutego 2016 r. tj. po wniesieniu skargi przez skarżącego. Zdaniem Sądu od dnia otrzymania wniosku tj. 23 lipca 2015 r. do dnia 29 lutego 2016 r. organ pozostawał więc w bezczynności w tym zakresie. Sąd wskazał, iż organ odnośnie punktu 1 w dniu 3 sierpnia 2015 r. udostępnił skan protokołu zdawczo – odbiorczego sporządzonego w dniu 29 listopada 2007 r., a następnie w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. poinformował, iż w zasobach Urzędu brak jest dokumentu powierzenia skarżącemu komputera, pokwitowania jego odbioru wraz z obowiązkiem zwrotu. W ocenie Sądu fakt nie udostępnienia dokumentów, których organ nie posiadał, nie świadczy o pozostawaniu przez organ w bezczynności po informowaniu o ich nie posiadaniu. Mając więc na uwadze powyższe, Sąd uznał za bezsporne, że żądane dokumenty nie zostały udostępnione skarżącemu, jednakże powodem tego jest fakt nie dysponowania nimi przez organ. Sąd zaznaczył, że skarga nie dotyczy pkt 2 wniosku z dnia 23 lipca 2015 . Odnośnie punktu 3, Sąd wskazał, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, o których mowa w pkt 2 i 3 wniosku pozbawione było podstaw prawnych. Odnośnie punktu 4 informacja została udzielona częściowo w dniu 3 sierpnia 2015 r., a uzupełniona w pozostałej części dopiero 29 lutego 2016 r. Sąd zaznaczył też, że w przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez sąd organ nie pozostawał już w stanie bezczynność, albowiem wniosek skarżącego został ostatecznie w całości rozpoznany. WSA w Krakowie zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 149 § 1 a w zw. z § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Wniosek wpłynął w dniu 23 lipca 2015 r. (data prezentaty organu), Burmistrz Nowego Wiśnicza informacji udzielił pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r., jednakże była to informacja niepełna. Pełnej informacji udzielono dopiero w dniu 29 lutego 2016 r. , więc po upływie prawie 7 miesięcy od wpłynięcia wniosku. Sąd oparł się na stanowisku, że za rażące naruszenie w/w przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Sąd odstąpił jednak od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie tego Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. Skargę kasacyjną od punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Burmistrz Nowego Wiśnicza. Zarzucił w tym zakresie wyrokowi naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. polegająca na braku kontroli postępowania organu oraz dokonaniu niewłaściwej oceny, że bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pominął, iż organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez podjęcia stosownych czynności, a wyłącznie dokonał tego w sposób niepełny. Nadto w ocenie organu część żądanych informacji nie stanowiła informacji publicznej lub organ jej nie posiadał. Udzielenie niekompletnej informacji nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że przekazał dokumenty będące w jego posiadaniu, a dotyczące kwestii poruszanych przez skarżącego (skan protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 29 listopada 2007 r. oraz skany arkuszy spisowych, skan żądanej faktury, skany kart inwentarzowych środka trwałego – komputera notebook G., informacje nt. ubezpieczenia komputera G. oraz skan polisy ubezpieczeniowej za okres lipiec 2005 – czerwiec 2006 i lipiec 2006 – czerwiec 2007), uznając mylnie, że w pełni realizuje żądanie skarżącego. Podkreślono, że żądane informacje dotyczyły w istocie osoby wnioskodawcy bądź informacji, które posiadał pełniąc poprzednio Burmistrza Nowego Wiśnicza – i nie był to jedyny wniosek o informację publiczną, jaki wpłynął do organu. Wreszcie zaznaczono, że po wniesieniu skargi organ uzupełnił treść odpowiedzi. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że niepełne załatwienie wniosku nie było działaniem celowym i nastawionym na negatywne załatwienie wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie z uwzględnieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd administracyjny stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzona bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest kwestionowane w sprawie to, że organ w bezczynność popadł, naruszając tym samym obowiązki wynikające z przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie można jej jednak przypisać cechy "rażącego naruszenia prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela ocenę, że w zachowaniu organu nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego nieudostępnienia przysługującej mu informacji. Nie można też twierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie. Dostrzec należy, że przekazał wnioskodawcy informacje już przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2015 r. W świetle akt sprawy za wiarygodne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie, że pozostawał on nieświadomy, iż nie udostępnił wówczas całości żądanych informacji, lecz był mylnie przekonany, że wypełnił względem wniosku S.G. obowiązki wynikające z przepisów prawa. Dostrzec należy, że skarżący nie ponawiał swojego żądania względem organu, ani nie składał zastrzeżeń co do realizacji wniosku. Miast tego, po upływie blisko siedmiu miesięcy wniósł skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Okolicznością zaś wymagającą uwzględnienia przy stosowaniu przez sąd administracyjny art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nie tylko postawa organu, ale także samego skarżącego. W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, aby S.G. zachował aktywną postawę, sygnalizując organowi, że jego wniosek nie został prawidłowo rozpatrzony. Uczynił to dopiero we wniesionej do sądu administracyjnego skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba dbająca o własne interesy oraz zainteresowana określoną informacją w sytuacji nieuzyskania pełnej odpowiedzi na wniosek zasygnalizowałaby swoje zapatrywanie adresatowi tego wniosku. Nie uczynił tego skarżący, a tego rodzaju niedbałość również podlega uwzględnieniu przy stosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio szybkie poinformowanie organu przez skarżącego, że nie uzyskał pełnej odpowiedzi mogłoby doprowadzić do uniknięcia stanu bezczynności organu lub jego skrócenia względem tego, jaki wystąpił w niniejszej sprawie. Przemawia za tym postawa organu po wpłynięciu skargi na jego bezczynność. W dniu 3 marca 2016 r. przekazał on bowiem wnioskodawcy dodatkowe informacje. Tym samym również bierność S.G., jakkolwiek nie rzutuje na ocenę, że bezczynność organu wystąpiła i miała miejsce z naruszeniem prawa, to stanowi czynnik – obok postawy organu, który udostępnił terminowo informację, jakkolwiek niepełną, a po zasygnalizowaniu uchybienia w skardze uzupełnił zakres przekazanych wnioskodawcy informacji – który nie pozwala stwierdzić na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że Burmistrz Nowego Wiśnicza dopuścił się bezczynności rażąco naruszając prawo. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Mając na uwadze, że rozstrzygnięcie to nie podważa okoliczności, iż organ nie procedował w sprawie w pełni prawidłowo, stosując art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego.