II SAB/Kr 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka(spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do wydania aktu lub dokonania czynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz S. G. kwotę 100 zł (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego - S.G. , na bezczynność Burmistrza N. Skarżący podniósł, iż zarzuca naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wnosi o: zobowiązanie Burmistrza N. - Urząd Miejski w N. , do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, w zakresie punktów 1,3,4; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. nr 34, poz. 173) w związku z art 149 p.p.s.a. o orzeczenie, że bezczynność w zakresie punktów 1,3,4 miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p. p. s. a.; Skarżący wskazał, iż dnia 21 lipca 2015 roku złożył za pomocą poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Kserokopii dokumentów powierzenia komputera Notebook [...] skarżącemu, pokwitowanie jego odbioru wraz z obowiązkiem zwrotu, protokołu zdawczo - odbiorczego w/w urządzenia, podpisanego przez skarżącego; 2. Faktury za zakup notebooka firmy [...] wraz z opisem na odwrocie faktury; 3. Oświadczenia głównego księgowego lub skarbnika gminy o wysokości odpisu amortyzacyjnego sprzętu komputerowego w latach 2004 do 2007, wielkość wskaźnika amortyzacji sprzętu komputerowego, w tym komputera Notebook [...] 4. Informacji w jakiej firmie ubezpieczony jest sprzęt komputerowy urzędu i od kiedy, oraz czy ubezpieczony jest na okoliczność kradzieży. Skarżący podkreślił, iż do dnia złożenia skargi czyli do 19 lutego 2016 roku, organ w zakresie punktów 1,3,4 nie udostępnił żądanej Informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 pkt. ustawy o dostępie do Informacji publicznej, czym w rażący sposób naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrza N. wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż udzielił - w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej - odpowiedzi na złożony wniosek. Pismem datowanym na dzień 03 sierpnia 2015 r., znak: [...] organ przekazał: - w zakresie pkt. 1 wniosku skan protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 29.11.2007r. oraz skany arkuszy spisowych; - w zakresie pkt. 2 - skan żądanej faktury; - w zakresie pkt. 3 skany kart inwentarzowych środka trwałego komputera notebook [...] - w zakresie pkt. 4 organ udzieli l informacji nt ubezpieczenia komputera [...] oraz przekazał skan polisy ubezpieczeniowej za okres lipiec 2005 - czerwiec 2006 oraz lipiec 2006 - czerwiec 2007. Ponadto w dniu 03 marca 2016 r. organ uzupełnił powyższą odpowiedź informując skarżącego, iż: - w zakresie pkt. 1 wniosku w zasobach Urzędu brak dokumentu powierzenia skarżącemu komputera Notebook [...] , pokwitowania jego odbioru wraz z obowiązkiem zwrotu; - w zakresie pkt. 3 organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje swym zakresem prawa do żądania wytworzenia nowych dokumentów. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ; - w zakresie pkt. 4 wniosku organ wskazał, iż sprzęt komputerowy Urzędu jest regularnie ubezpieczany, oraz wskazał firmy w jakich w kolejnych latach sprzęt komputerowy był ubezpieczany. W ocenie organu, zrealizował on obowiązki w zakresie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej (udostępnił posiadane dokumenty) co w sposób oczywisty wskazuje, iż nie pozostawał w bezczynności. Nawet przy uznaniu, że pismem z dnia 03 sierpnia 2015 r. organ nie udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie to stan ten ustał na skutek skierowania do skarżącego pisma datowanego na dzień 29 lutego 2016 roku. W ocenie organu brak także podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego w części dotyczącej uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności tj. nie podjęcia działań związanych z rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej albowiem stosowna odpowiedź oraz dokumenty będące w zasobach Urzędu Miejskiego zostało skarżącemu udostępnione już w dacie 3 sierpnia 2015 r. Wprawdzie odpowiedź ta nie zawierała pełnej żądanej informacji, niemniej jednak stan ten został przez organ usunięty. Wobec braku podstaw do uznania bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa nie zachodzą również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Burmistrza N. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2015.2058) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2). Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Burmistrza N. miała miejsce. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Burmistrz N. , jest organem administracji publicznej i jego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. We wniosku skarżący domagał się informacji publicznej w zakresie: 1. Kserokopii dokumentów powierzenia komputera Notebook [...] skarżącemu, pokwitowanie jego odbioru wraz z obowiązkiem zwrotu, protokołu zdawczo - odbiorczego w/w urządzenia, podpisanego przez skarżącego; 2. Faktury za zakup notebooka firmy [...] wraz z opisem na odwrocie faktury; 3. Oświadczenia głównego księgowego lub skarbnika gminy o wysokości odpisu amortyzacyjnego sprzętu komputerowego w latach 2004 do 2007, wielkość wskaźnika amortyzacji sprzętu komputerowego, w tym komputera Notebook [...]; 4. Informacji w jakiej firmie ubezpieczony jest sprzęt komputerowy urzędu i od kiedy, oraz czy ubezpieczony jest na okoliczność kradzieży. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu Burmistrza N. miała miejsce. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 23 lipca 2015 r. (data prezentaty organu) a Burmistrz N. informacji częściowo udzielił pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r., uzupełnił ją jednak dopiero w dniu 29 lutego 2016 r. tj. po wniesieniu skargi przez skarżącego. Zdaniem Sądu od dnia otrzymania wniosku tj. 23 lipca 2015 r. do dnia 29 lutego 2016 r. organ pozostawał więc w bezczynności w tym zakresie. Sąd wskazuje, iż organ odnośnie punktu 1 w dniu 3 sierpnia 2015 r. udostępnił skan protokołu zdawczo – odbiorczego sporządzonego w dniu 29 listopada 2007, a następnie w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. poinformował, iż w zasobach Urzędu brak jest dokumentu powierzenia skarżącemu komputera, pokwitowania jego odbioru wraz z obowiązkiem zwrotu. W ocenie Sądu fakt, nie udostępnienia dokumentów których organ nie posiadał, nie świadczy o pozostawaniu przez organ w bezczynności po informowaniu o ich nie posiadaniu. Mając więc na uwadze powyższe, bezspornym jest, że żądane dokumenty nie zostały udostępnione skarżącemu, jednakże powodem tego jest fakt nie dysponowania nimi przez organ. Skarga skarżącego nie dotyczy pkt 2 wniosku z dnia 23 lipca 2015 . Odnośnie punktu 3, Sąd podkreśla, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów, tj. danych, które są ujęte w posiadanej przez podmiot dokumentacji. Tak więc, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych przez organ. Z informacją publiczną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, a zatem fizycznie istnieje. Domaganie się tworzenia nowych dokumentów, wykracza poza ramy dostępu do informacji publicznej. Wskazać należy, iż skarżący domagał się oświadczenia które nie było wcześniej wydane. Zauważyć należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje albo poprzez odpowiedź na pytanie o faktach albo poprzez przesłanie posiadanej dokumentacji (w tym oświadczeń złożonych w toku prowadzonych określonych postępowań administracyjnych). Natomiast ustawa nie przewiduje możliwości udostępnienia informacji w formie oświadczeń. Ratio legis unormowania art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p wskazuje na udostępnienie treści lub postaci aktów administracyjnych lub innych rozstrzygnięć, o ile istnieją, a zatem redagowanie oświadczenia woli na potrzeby wniosku pozostaje poza sferą materii informacji publicznej. Wniosek nie może inicjować postępowania zmierzającego do wytworzenia określonego oświadczenia, którego nie było wcześniej, zaś odmowa udzielenia informacji – jak już wyżej wskazano a co należy podkreślić- można mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wnioskowana informacja została wytworzona i uzewnętrzniona w określonej formie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, o których mowa w pkt 2 i 3 wniosku pozbawione jest podstaw prawnych. (sygn. akt II SA/Sz 887/14 wyrok z dnia 23 października 2014 r.). Odnośnie punktu 4 informacja została udzielona częściowo w dniu 3 sierpnia 2015 r., a uzupełniona w pozostałej części dopiero 29 lutego 2016 r. W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez sąd organ nie pozostawał już w stanie bezczynność, albowiem wniosek skarżącego został ostatecznie w całości rozpoznany. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do udzielenia informacji publicznej, gdy w momencie orzekania przez sąd informacja taka została już udzielona, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej udzielenia. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 a w zw. z § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Wniosek wpłynął w dniu 23 lipca 2015 r. (data prezentaty organu), Burmistrz N. informacji udzielił pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r., jednakże była to informacja niepełna. Pełnej informacji udzielono dopiero w dniu 29 lutego 2016 r. , więc po upływie prawie 7 miesięcy od wpłynięcia wniosku. W tym miejscu warto przytoczyć, podzielany także przez skład orzekający pogląd, że za rażące naruszenie w/w przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11). Sąd odstąpił jednak od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądził od Burmistrza N. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych.