II SO/Rz 17/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. L. o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu - postanawia - I. wymierzyć Prezesowi Zarządu Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] grzywnę w wysokości 300 zł (słownie: trzysta złotych); II. zasądzić od Prezesa Zarządu Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] na rzecz A. L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SO/Rz 17/17 U z a s a d n i e n i e Wnioskiem z dnia 28 lutego 2017 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 1 marca 2017 r.) A. L. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. S. - zwrócił się do Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] o udzielenie informacji o nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr 6132/4. Wobec nieuzyskania odpowiedzi, pismem oznaczonym datą 20 kwietnia 2017 r. A. L. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez udzielenie wnioskowanej informacji. W piśmie z 4 maja 2017 r. zawarto odpowiedź na w/w wniosek, jednakże nie zostało ono opatrzone podpisem ani wysłane do wnioskodawcy, lecz pozostawione w aktach sprawy. W dalszej kolejności, 12 czerwca 2017 r. pełnomocnik A. L. złożył do WSA w Rzeszowie za pośrednictwem Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (skarga ta wpłynęła do Zakładu 13 czerwca 2017 r.), zaś wnioskiem z dnia 7 września 2017 r. (data nadania w placówce pocztowej) zwrócił się o wymierzenie temu Zakładowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) za nieprzekazanie tej skargi wraz z aktami sprawy do Sądu (ostatecznie skarga ta została złożona w siedzibie WSA w Rzeszowie 19 września 2017 r. i zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Rz 114/17). W piśmie oznaczonym datą 18 września 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny, pełnomocnik Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] (radca prawny) zawnioskował o jego oddalenie. Wyjaśnił, że po wniesieniu przez A. L. skargi udzielono mu zgodnie z jego wnioskiem informacji publicznej, dokonując w istocie autokontroli w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Skutkowało to przekonaniem, że uwzględniając skargę i udzielając odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy Zakład nie jest już zobowiązany do przekazania skargi wraz z aktami do sądu administracyjnego. Dopiero po otrzymaniu w dniu 12 września 2017 r. wniosku o wymierzenie grzywny organ dokonał ponownej oceny i uznał, że "być może dokonał błędnej analizy wykładni ww. przepisów i był zobowiązany do przekazania skargi do sądu". Niezwłocznie zatem przekazał do WSA w Rzeszowie skargę A. L. wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Wyjaśniono także, że organ nie zignorował skargi, lecz uwzględnił ją udzielając niezwłocznie skarżącemu informacji publicznej w dniu następnym po otrzymaniu skargi. Nieudzielenie informacji na wcześniejszym etapie wynikało wyłącznie z błędnego przekonania Zakładu, że informacja ta została już skarżącemu udzielona. Podobnie w okolicznościach niniejszej sprawy, nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie było celowym i zamierzonym działaniem, lecz wynikało z błędnego przekonania, że dokonując autokontroli Zakład nie jest zobowiązany do przekazania skargi wraz z aktami do sądu. Powyższe nie miało na celu świadomego przedłużania postępowania, co wskazuje na zasadność odstąpienia przez Sąd od wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wstępnie należy wyjaśnić, że skarżący mimo działania przez pełnomocnika, analogicznie jak w skardze, błędnie oznaczył organ co do którego zgłosił wniosek o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem skargi, tj. Zakład Komunalny Sp. z o.o. w [...], zamiast uprawnionego do działania w jej imieniu Prezesa Zarządu tej Spółki. Błąd ten nie wpływa jednak na dopuszczalność tak wniosku jak i skargi, gdyż nie uniemożliwia nadania pismu procesowemu prawidłowego biegu (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. I FSK 1040/05). Stosownie do art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu, organ o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. i drugim półroczu 2016 r., M.P. poz. 208, przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosło 3 536,87 zł). Zauważyć także należy, że stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, co stanowi regulację szczególną wobec P.p.s.a. Powyższe przepisy ustanawiają zatem obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy przez każdy podmiot do którego ona wpłynęła, niezależenie od uznania czy skarga należy do kognicji sądu administracyjnego, ani stwierdzenia, że dany podmiot nie jest organem administracji publicznej, dysponentem lub zobowiązanym do udostępnienia żądanych informacji, bądź też że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. Już samo bowiem wystosowanie skargi za pośrednictwem danego podmiotu obliguje go do nadania jej biegu i wywiązania się z obowiązku jej przekazania. Dopiero Sąd w toku zainicjowanego w ten sposób postępowania sądowego skargą uprawniony jest dokonać oceny żądania i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje stanowią informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p. Zatem nawet trafne przekonanie o braku zasadności skargi nie zwalnia żadnego podmiotu od obowiązku jej przekazania wraz z odpowiedzią do sądu administracyjnego. To wyłącznie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 20 września 2011 r. II OZ 799/11, z dnia 15 czerwca 2011 r. I OZ 410/11, z dnia 11 stycznia 2011 r. I OZ 996/10 i z dnia 30 czerwca 2010 r. I OZ 495/10 – wszystkie zamieszczone w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a.; ich niewypełnienie jest wyłączną przesłanką orzeczenia o jej wymierzeniu organowi (art. 55 § 1 P.p.s.a.). Instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, grzywna pełni także funkcję represyjną. Jest to uzasadnione potrzebą ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o czym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy również zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Co należy jednak podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. nastąpiło przed rozpoznaniem przez sąd wniosku o wymierzenie grzywny. Z akt sprawy II SAB/Rz 114/17 wynika, że skarga A. L. z 12 czerwca 2017 r. na bezczynność Prezesa Zarządu Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 lutego 2017 r. wpłynęła do Spółki 13 czerwca 2017 r., zaś do WSA w Rzeszowie przekazana została dopiero 19 września 2017 r. Zestawiając powyższe daty należy stwierdzić, że organ uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 55 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. z ponad dwu i pół miesięcznym przekroczeniem terminu, który upłynął 28 czerwca 2017 r. W sytuacji, gdy skarga A. L. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu ze wskazanym wyżej opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny – o co wnioskuje organ - przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Orzekając o wymierzeniu grzywny Sąd wziął pod uwagę długość opóźnienia przekraczającego 5-krotnie termin ustawowy oraz okoliczność, że dopiero doręczenie Zakładowi Komunalnemu Sp. z o.o. w [...] 12 września 2017 r. odpisu wniosku o wymierzenie grzywny (otrzymanego przez Sąd 8 września 2017 r.) wywarło skutek w postaci przekazania do Sądu (19 września 2017 r.) skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W kontekście odpowiedzi reprezentującego Spółkę pełnomocnika na wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd nie uznaje wiarygodności zawartych w niej wyjaśnień co do przekonania po stronie Spółki o braku obowiązku przekazania skargi na bezczynność do sądu w przypadku dokonania przez organ "autokontroli" i udzielenia zgodnej z wnioskiem informacji publicznej. W ocenie Sądu argumentacja ta została powołana wyłącznie na potrzeby zainicjowanego tym wnioskiem postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jak wynika chociażby z daty udzielenia pełnomocnictwa, Spółka co najmniej od 2009 r. reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika (radcę prawnego), co do którego trudno uznać tę argumentację za przekonującą (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 2015 r., nieznajomość przepisów o postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym nie uchroni przed konsekwencjami naruszeń, ale może zdecydować o wysokości kary). Dodatkowo, jak wskazano w treści uzasadnienia wniosku o wymierzenie grzywny, wnioskodawca podczas rozmów telefonicznych z pracownikami Spółki 24 i 25 sierpnia 2017 r. wnosił o przekazanie do Sądu skargi wraz z aktami sprawy. Jak wynika z powyższego, nie przyniosło to oczekiwanego rezultatu, który został osiągnięty dopiero po złożeniu przez pełnomocnika A. L. stosownego wniosku o wymierzenie grzywny bezpośrednio do Sądu. W tej sytuacji wysokość grzywny pozostaje adekwatna do wielkości opóźnienia oraz związanych z tym okoliczności faktycznych, a ona sama poprzez przypisaną jej funkcję dyscyplinująco – restrykcyjną będzie miała istotny wpływ na zapobieżenie podobnym naruszeniom prawa w przyszłości. Skoro zatem organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku a ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., Sąd uznał wniosek o wymierzenie grzywny za nieterminowe przekazanie skargi za uzasadniony, orzekając jak w pkt I postanowienia o jej nałożeniu w wysokości 300 zł. O zwrocie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania (pkt II postanowienia) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 597 zł składa się wpis od wniosku o ukaranie grzywną (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).