I OZ 376/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2018 r., sygn. akt II SO/Kr 21/17 w sprawie z wniosku Fundacji "[...]" z siedzibą w W. o wymierzenie grzywny Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. Fundacja "[...]" z siedzibą w W. skierowała do Zarządu Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] października 2016 r. Zarząd Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym Fundacja w dniu [...] listopada 2016 r. skierowała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu którego Zarząd Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. podtrzymał swoje pierwotne stanowisko, jak również zakwestionował przesłankę podmiotową na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że wnioskowane informacje podlegają ograniczeniu ze względu na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). W związku z powyższym Fundacja skierowała za pośrednictwem Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. odesłała Fundacji przedmiotową skargę, argumentując, że do działalności szpitala nie ma zastosowania ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., a tym samym nie ma on obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym pismem z dnia [...] października 2017 r. Fundacja "[...]" z siedzibą w W., na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie Zarządowi Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. grzywny w wysokości 4000 zł z tytułu nieprzekazania do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na wniosek Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. podkreśliło, że jest spółką kapitałową, której całość udziałów należy do trzech wspólników będących osobami fizycznymi. Spółka jest natomiast podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.), wykonującym działalność leczniczą jako przedsiębiorca i nie dysponuje majątkiem publicznym. W jej ocenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniosek o ukaranie grzywną za zasadny. W motywach zaskarżonego postanowienia Sąd ten wskazał, że niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego uzasadnia wymierzenie grzywny, bowiem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. Przyczyny powodujące nieprzekazanie skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, choć mogą mieć wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Określając wysokość grzywny Sąd meriti uwzględnił, iż stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi nie został dotychczas usunięty. Organ wielokrotnie przekroczył termin do przekazania skargi, bowiem blisko pół roku temu powinien był dokonać tej czynności. Sąd I instancji wskazał również, iż zobowiązana Spółka jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, wykonującym działalność leczniczą określoną w art. 3 ust. 1 tej ustawy, czyli udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z kolei jako świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 tej ustawy). Wobec tego Sąd I instancji uznał, że reprezentująca taki podmiot leczniczy Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a w zw. art. 154 § 6 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. i zaskarżając je w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową wykładnię, co doprowadziło do błędnego uznania, że spółka kapitałowa ([...] Sp. z o.o.) jest organem administracji publicznej, co doprowadziło do ukarania jej grzywną, którą ze względu na literalne brzmienie przepisu może być ukarany tylko organ administracji publicznej w ścisłym rozumieniu tego terminu, 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 48 ust. 1 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną jego wykładnię, co doprowadziło do uznania, ze [...] Sp. z o.o. realizuje program zdrowotny, program polityki zdrowotnej lub program pilotażowy i z tego tytułu jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej, podczas gdy czym innym jest udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych po zawarciu umowy z NFZ w rozumieniu art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach..., inaczej mówiąc uczestnik może być uznany wyłącznie za świadczeniodawcę, ale nie za realizatora programu zdrowotnego; - art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że [...] Sp. z o.o. jako podmiot wykonujący działalność leczniczą, jest realizatorem programu polityki zdrowotnej finansowanego ze środków publicznych, a zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczył realizacji programu polityki zdrowotnej, podczas gdy [...] Sp. z o.o. udziela jedynie świadczeń opieki zdrowotnej, które następnie refundowane przez NFZ, nie realizując przy tym żadnego programu; - art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła do uznania, że [...] Sp. z o.o. wykonując działalność leczniczą w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej może być uznany za podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują środkami publicznymi. W konkluzji zażalenia wniesiono o: - rozpoznanie go przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w trybie art. 195 § 2 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, a to ze względu na to, że zażalenie jest oczywiście uzasadnione, - wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 196 P.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego, wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, - zasądzenie na rzecz Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Powołany przepis ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uzależnione jest jednak od posiadania przez Sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu komentowana ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ten przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 54 § 2 P.p.s.a. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania Sądowi skargi jest bezwzględny, istnieje niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem administracji, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, na gruncie której pojęcie organu jest pojemne i obejmuje nie tylko organy władzy publicznej. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocenia więc stronę podmiotową i przedmiotową żądania oraz to, czy zachowanie podmiotu, do którego się zwrócono było zgodne z prawem. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna, z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 września 2011 r., sygn. II OZ 799/11; z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r., sygn. I OZ 410/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w tym przepisie. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie w nim przewidzianym, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Grzywnie tej nadano bowiem mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 P.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wynosi 15 dni, co już powyżej zasygnalizowano. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. w T. nie przekazało skargi w terminie. Tym samym zaistniały podstawy do wymierzenia grzywny, a poczynione przez Sąd meriti rozważania w zakresie realizowania przez ww. Spółkę programu polityki zdrowotnej finansowanego ze środków publicznych należy uznać w niniejszym postępowaniu za niemające wpływu na jego wynik z przyczyn wyżej wskazanych. Tak samo należy ocenić podniesione w tym przedmiocie dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, które mogłyby podlegać ocenie dopiero w trakcie merytorycznego rozpoznania skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast wysokość grzywny nie była kwestionowana. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.