II SA/Gl 1140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 stycznia 2018 r. sprzeciwu T. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 – dalej d.p.b.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.), udzielił G. C., T. C., A. G., K. G., T. G. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - warsztatowego na działce nr 1 przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podano m. in. że budynek wybudowano samowolnie w latach [...]-[...]. Wymiary budynku to 12,35m x 6,40 m, wys. ok. 3,20 m. W budynku znajdują się dwa stanowiska garażowo - warsztatowe, pomieszczenie biurowe i sanitarne. Z ekspertyzy rzeczoznawcy wynikały zalecenia wykonania następujących robót budowlanych: wentylacji i otworów nawiewnych w drzwiach wejściowych (w pomieszczeniu higieniczno - sanitarnym) oraz wentylacji (w pomieszczeniu kotłowni i w pomieszczeniu warsztatu). Powyższe zalecenia zostały wykonane, co potwierdziły przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] r., G. C., reprezentowana przez pełnomocnika M. C., a pismem z dnia [...] r. T. G. (działając w imieniu swoim, jak i A. G.) oraz K. G. wnieśli odwołania. Nie zgadzali się oni z legalizacją samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że T. C. jest współwłaścicielem nieruchomości w 1/3, niezbędna jest więc, celem zalegalizowania samowoli budowlanej, zgoda pozostałych współwłaścicieli. Tym samym zasadne jawi się przeprowadzenie w ponownie prowadzonym postępowaniu rozprawy administracyjnej, celem bezspornego ustalenia, czy współwłaściciele wyrażą zgodę na legalizację obiektu. Ponadto zasadne jawi się również ustalenie, czy i jak zakończone zostało postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości prowadzone przez Sąd Rejonowy w K. pod sygn. akt [...]. O ww. postępowaniu sądowym poinformowano w piśmie inicjującym postępowanie przed organem nadzoru budowlanego (pismo z dnia [...] r.). Organ pierwszej instancji zamiast zbadania powyższej kwestii, wydał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie G. C., T. C., A. G., K. G. i T. G. Z taką decyzją nie sposób się zgodzić na obecnym etapie postępowania. Organ powiatowy winien był bowiem zbadać w pierwszej kolejności kwestię zgody wszystkich współwłaścicieli na procedurę legalizacyjną. W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której część współwłaścicieli uzyskuje pozwolenie na użytkowanie obiektu w sytuacji, gdy w ogóle nie wyrażają takiej woli. Nie bez znaczenia pozostaje również, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał zaskarżoną decyzję nie posiadając akt sprawy. Właściwym działaniem ze strony organu było bowiem wystąpienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o wypożyczenie tychże akt. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik T. C., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 40 w związku z art. 42 ust. 1 d.p.b., poprzez ich błędną interpretację mającą wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie; - naruszenie art. 37 d.p.b., poprzez błędne przyjęcie, iż do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wzniesionego obiektu jest niezbędna jest zgoda wszystkich obecnych współwłaścicieli nieruchomości na której obiekt się znajduje. Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że argumentacja WINB jest błędna, ponieważ T. C., jako współwłaściciel, jest uprawniony do ubiegania się o zalegalizowanie budowli, niezależnie od woli pozostałych współwłaścicieli. Obecni uczestnicy nie byli współwłaścicielami nieruchomości na której obiekt się znajduje, a jedynym właścicielem nieruchomości był F. G., za którego wiedzą i zgodą obiekt wzniósł A. C. Oznacza to, że w momencie budowy spornej nieruchomości jedyny właściciel nieruchomości wyraził zgodę na budowę budynku przy ul. [...] w K. Organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do badania prawa do obiektu budowlanego przez składającego wniosek o legalizację samowoli budowlanej. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest uregulowanie sytuacji prawnej obiektu budowlanego pod kątem jego dopuszczenia do użytkowania, a nie jego własności, co należy do kompetencji sądów powszechnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą poprzednią argumentację. Podał, że błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi, podczas gdy właściwym środkiem zaskarżenia był sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pismo oznaczone jako "skarga" faktycznie jest sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno wydanie i doręczenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wniesienie sprzeciwu (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu. Skoro w świetle art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, stąd należy uznać, że został on wniesiony po terminie, aczkolwiek w terminie do wniesienia skargi, zgodnie z błędnym pouczeniem WINB. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania go bez potrzeby złożenia wniosku o przywrócenie terminu (tak postanowienie NSA z 26 października 2017 r., sygn. II OZ 1206/17). Sprawa zatem podlegała rozpoznaniu. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". W niniejszej sprawie WINB zalecił jedynie, by organ powiatowy na rozprawie administracyjnej ustalił, czy współwłaściciele wyrażą zgodę na legalizację obiektu, choć stanowisko w tym względzie zawarte było w odwołaniach. Ponadto zalecił ustalenie, czy i jak zakończone zostało postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości. Są to czynności, których mógł dokonać sam organ odwoławczy i dopiero po zebraniu odpowiednich danych, jeśli faktycznie byłaby podstawa do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, mógłby to uczynić, np. ze względu na wymagania zasady dwuinstancyjności. Miałby również możliwość wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, co do istoty sprawy, co powinno być priorytetem. WINB podnosi również, że powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał zaskarżoną decyzję nie posiadając akt sprawy, które znajdowały się Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach. Z treści decyzji pierwszoinstancyjnej wynika jednak, że organ ten dysponował danymi dotyczącymi niniejszej sprawy, skoro nawiązuje do nich szczegółowo w decyzji. W piśmie przekazującym odwołania do WINB z [...] r. PINB pisze, że przekazuje "część akt sprawy", bowiem pozostała część była przesłana do WSA. WINB nie odnosi się do tego, co to za część. Nadto, nie ma konieczności, by organ posługiwał się oryginałami dokumentów, które zostały przekazane do Sądu, może posiadać również na swój użytek kopie dokumentacji. WINB winien zatem szczegółowo wskazać na konkretne uchybiania i ich wpływ na treść decyzji, a nie posługiwać się ogólnymi stwierdzeniami. Doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co decyzję WINB należało uchylić w trybie art. 151a §1 p.p.s.a. Z uwagi na treść ww. art. 64e p.p.s.a. Sąd w niniejszym postępowaniu nie miał uprawnień, by ustosunkowywać się do zarzutów sprzeciwu wykraczających poza treść tego uregulowania i oceniać je merytorycznie. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.