VII SA/Wa 567/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r. (nr [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2008 r. wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej z przepompownią ścieków [...] i kablem energetycznym zasilania przepompowni P-5 usytuowanych na terenie kolejowym [...] (działki nr [...] obr. [...] w [...]) i w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (nieruchomość nr [...] obr. [...]). [...] w piśmie z 24 września 2016 r. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje drogi dojazdowej do przepompowni ścieków P-5, która wymaga obsługi i konserwacji. Wnioskodawca dodał, że przepompownia ścieków znajduje się "na środku" jego działki nr [...]obr. [...] (działka powstała z podziału w 2009 r. działki nr [...]). Do wniosku dołączył kserokopię "umowy przeniesienia" z [...] maja 2011 r., zawartej w formie aktu notarialnego między [...]i [...]- działającymi w imieniu [...] S.A. z siedzibą w [...] a skarżącym i jego żoną [...], o sprzedaży w dniu [...] marca 2011 r. [...]prawa wieczystego użytkowania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa - działki [...] o pow. 0,0790 ha (pod warunkiem pierwokupu). W umowie podano, że zbywca zezwolił w 2007 r. na umieszczenie m. in. na działce nr [...] (która następnie uległa podziałowi) niezbędnych urządzeń w związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-tłoczonej oraz pompowni P-5 wraz z kablem do jej zasilania inwestorowi (Gminie [...]), a obecnie przystąpiono do realizacji inwestycji. W piśmie z 4 października 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r. i decyzją z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 105 k.p.a., odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki [...] obr. [...] w [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ podał, że [...] ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotem decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), ponieważ sporna inwestycja została zaprojektowana m. in. na nieruchomości, której jest obecnie współużytkownikiem wieczystym. Organ podał, że Gmina [...] do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji dołączyła decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2006 r. (nr [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego m. in. na działce nr [...]. Inwestor przedłożył także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania m. in. nieruchomością nr [...] obr. [...] w [...] na cele budowlane. Inwestor wyjaśnił, że prawo to wynika z umowy o czasowe zajęcie tej działki (terenu kolejowego) w celu wykonania projektowanej sieci kanalizacji i pomopowni P-5 zawartej w dniu [...] lipca 2007 r. miedzy [...] S.A. a inwestorem (Gminą [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organy budowlane co do zasady nie badają, czy złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zgodne z rzeczywistością. Czynią to jedynie wówczas, gdy powezmą wątpliwości co do dysponowania przez inwestora tym prawem. W toku postępowania w tej sprawie prawo do dysponowania przez Gminę [...] na cele budowlane działką nr [...] nie było kwestionowane przez żadną ze stron, w tym przez [...] S.A. - ówczesnego użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Nie ponoszono też, że na umowie z [...] lipca 2007 r., która przewidywała zobowiązanie pieniężne Gminy względem [...], nie znajduje się kontrasygnata skarbnika gminy, o której mowa w art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, brak kontrasygnaty nie był okolicznością zobowiązującą organ budowlany do weryfikacji oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kontrasygnata może być bowiem złożona nie tylko na umowie, ale także w formie odrębnego dokumentu, czy też nawet wyrażona w sposób dorozumiany. Organ dodał, że brak tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Główny inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji stwierdził ponadto, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2008 r. "nie narusza rażąco" decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ podał, że decyzja o pozwoleniu na budowę przepompowni ścieków może być wydana, mimo, że w projekcie nie przewidziano do niej drogi dojazdowej. Organ zauważył, że w projekcie budowlanym podano, że przepompownia będzie ogrodzona, jest zapewniona możliwość dojazdu sprzętu ciężkiego, pompownia pracować będzie w systemie bezobsługowym - sterowana automatycznie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] zarzucił zaskarżonej decyzji nieuzasadnione przyjęcie, że sporna inwestycja "nie potrzebuje dojazdu" i stwierdził, że przepompownia wymaga okresowych przeglądów technicznych i konserwacji, "nie mówiąc już o awariach które się zdarzają". Skarżący dodał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1133), z którego wynika, że cześć rysunkowa projektu budowlanego określa m. in. dojazdy do obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania (o stwierdzenie nieważności decyzji) i rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że Wojewoda [...] w okolicznościach tej sprawy nie był zobowiązany do badania, czy inwestor rzeczywiście posiada prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, ponieważ oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz umowa z [...] lipca 2007 r. nie budziła wątpliwości organu i nie była kwestionowana przez strony postępowania. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 prawa budowlanego. Organ stwierdził, odnosząc się do sformułowanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutu naruszenia § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który stanowi o zawartości części rysunkowej projektu budowlanego, że zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Według art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. W związku z tym, mając na uwadze charakter spornej inwestycji, nie można przyjąć, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego "została wydana z rażącym naruszeniem" art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika ponadto, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] grudnia 2014 r., I C [...]oddalił powództwo [...] przeciwko Gminie [...] o zapłatę na ich rzecz należności (w kwocie blisko 4,8 miliona zł.) za kilkumiesięczne zajęcie przez pozwaną części ich działki nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m. in., że umowa o czasowym zajęciu nieruchomości z [...] lipca 2007 r. jest nieważna, [...] w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 35 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 34 ust. 1 prawa budowlanego oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności stwierdził, że przepompownia nie ma dostępu do drogi (ani pośredniego, ani bezpośredniego), a "projekt nie zawiera żadnej koncepcji rozwiązania tego problemu". W związku z tym "służby prowadzące serwis i usuwanie awarii przepompowni korzystają z możliwości przejazdu przez działkę nr [...] (...) ", co jest dla niego "szczególnie uciążliwe". [...] stwierdził, że oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niewykonalna. Skarżący podkreślił, że zatwierdzenie projektu budowlanego "sporządzonego wbrew jednoznacznym przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2003 r. (...) stanowi rażące naruszenie prawa". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez [...] decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa i z tego powodu skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej z przepompownią ścieków P-5 i kablem energetycznym zasilania przepompowni P-5 usytuowanych na terenie kolejowym [...] (działki nr [...] obr. [...] w [...]) i w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (nieruchomość nr [...] obr. [...]). Organ podał, że ta decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie można jej przypisać wady rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że sporny projekt budowlany nie przewiduje dojazdu do obiektu budowlanego (pompowni ścieków). Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy i w przepisach prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym sposobem weryfikacji decyzji administracyjnej, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego istotą nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i ponownie nie ustala stanu faktycznego sprawy. Organ nie czyni więc samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017r. II OSK 2405/15). Według przyjętych poglądów z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na jej nie budzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym. Podnoszone w skardze ogólnikowe zarzuty, że organ wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji rażąco naruszył wymienione przez skarżącego przepisy prawa nie są uzasadnione. Przede wszystkim należy podkreślić, że art. 34 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Odnosząc się zatem do podniesionego w skardze zarzutu, że w projekcie budowlanym nie przewidziano dostępu przepompowni do drogi ani nie przedstawiono żądnej koncepcji rozwiązania tego problemu, należy mieć na uwadze, że z opisu technicznego projektu budowlanego oraz z załączonego do niego projektu budowlanego wykonawczego wynika, że przepompownia główna P-5 to zbiornik żelbetonowy, prefabrykowany (studnia o średnicy wewnętrznej 1500 mm) została zaprojektowana na wydzielonej i ogrodzonej działce. Będzie pracować w systemie bezobsługowym (sterowana automatycznie sterownikiem wbudowanym w szafkę sterowniczą usytuowaną obok przepompowni ). Charakter tego projektowanego urządzenia i przewidywany sposób jego działania nie wymagały zatem bezwzględnie zaprojektowania dostępu do drogi. Jedynie na marginesie można zauważyć, że z aktu notarialnego z [...] maja 2011r. – umowy warunkowej sprzedaży małżonkom [...] prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) wynika, że skarżący nabył prawo do tej działki niejako "z dobrodziejstwem inwentarza". Przyjął bowiem do wiadomości i zaakceptował to, że zbywca ([...] SA w [...]) zezwolił w 2007r. na umieszczenie między innymi na działce nr [...], niezbędnych urządzeń w związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno - tłoczonej oraz pompowni P-5 wraz z kablem do jej zasilania inwestorowi – Gminie [...]. Jeżeli zatem skarżący w uzasadnieniu żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego na realizację tej inwestycji podnosi uciążliwości związane z jej obsługą, to jest to kwestia jego ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych wobec Gminy, nie zaś kwestia rażącej wadliwości pozwolenia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do badania, czy złożone przez inwestora (Gminę) oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odpowiada rzeczywistości. Należy przypomnieć, że Gmina [...] zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania m. in. nieruchomością nr [...] obr. [...] w [...] na cele budowlane i podał, że prawo to wynika z umowy z [...] lipca 2007r. zawartej z [...] S.A. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Złożenie oświadczenia, na odpowiednim formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest czynnością dowodową, procesową, która prowadzi do wykazania okoliczności spełniania przesłanki wymaganej prawem materialnym. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi podać dokumenty potwierdzające to prawo, ale ustawa nie nakłada na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Innymi słowy, przepisy prawa nie wymagają, aby inwestor wykazał, że posiada to prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie żadna ze stron postępowania nie zakwestionowała złożonego oświadczenia, nie było więc podstaw do podważania domniemania, że złożone oświadczenie odpowiada rzeczywistości. Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wypływa wniosek przeciwny (pro. np. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., II OSK 775/06). Z tych powodów nie można uznać, że organ wydając kwestionowaną decyzję z [...] września 2008r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę naruszył rażąco art. art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Trzeba dodać, że stanowisko organu odnośnie skutków braku kontrasygnaty umowy z [...] lipca 2007 r. o czasowe zajęcie części działki pozostającej obecnie we władaniu skarżącego, nie uwzględnia wyroku Sądu Okręgowego z [...] z [...] grudnia 2014 r. I C [...]. W tym wyroku Sąd stwierdził, że wymieniona umowa z uwagi na naruszenie art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna z mocy prawa. Ta okoliczność, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego co wyżej powiedziano wynika bowiem, że inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę złożył wymagane art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego oświadczenie. Stwierdzenie wspomnianym wyrokiem nieważności umowy stanowiącej podstawę tego oświadczenia mogłoby ewentualnie być rozważane jako określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania. Skarżący z tej możliwości nieskutecznie skorzystał (postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2016r. o odmowie wznowienia postępowania z powodu niezachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze do Sądu, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pompowni jest niewykonalna, ponieważ przepompownia nie ma dostępu do drogi, a "służby prowadzące serwis i usuwanie awarii przepompowni korzystają z możliwości przejazdu przez działkę nr [...]", należy wyjaśnić, że zarzut ten jest nieuzasadniony choćby tylko z tego powodu, że obiekt, którego decyzja dotyczyła, został już wybudowany, a więc decyzja została wykonana. W tej sprawie skarżący podważa w istocie uprawnienie Gminy do korzystania z jego nieruchomości. Spór taki nie ma jednak charakteru administracyjnoprawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.