VII SA/Wa 555/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji tego organu z [...] marca 2007 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] i [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działce nr ew. [...] oraz rozbudowę budynku sklepu i garażu z adaptacją na zaplecze budynku biurowego na działce ew. nr [...] w [...] nad [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący [...] w dniu 4 listopada 2010 r. zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną decyzją tego organu z [...] marca 2007 r. z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku stwierdził n. in., że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, ponieważ jego nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz w obszarze jej oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), a bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Wnioskodawca podał, odnosząc się do drugiej z powołanych przesłanek wznowienia postępowania, że kwestionowana decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] nad [...] z [...] lipca 2006 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na działce nr ew. [...], która została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 662/10. Spełniona została więc przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W piśmie z 30 listopada 2010 r. Starosta [...] wezwał skarżącego o podanie daty, kiedy dowiedział się o decyzji tego organu z [...] marca 2007 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] i [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działce nr ew. [...] oraz rozbudowę budynku sklepu i garażu z adaptacją na zaplecze budynku biurowego na działce ew. nr [...] w [...] nad [...] i pouczył wnioskodawcę, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. [...] w piśmie z 8 grudnia 2010 r. w odpowiedzi na to pismo oświadczył, że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wnioskodawca dodał, że wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2010 r. IV SA/Wa 662/10 został mu doręczony w dniu 3 listopada 2010 r., co oznacza że zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] marca 2007 r. i w dniu [...] stycznia 2011 r. zawiesił z urzędu to wznowione postępowanie, do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] nad [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2012 r., IV SA/Wa 135/12 oddalił skargę [...] w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2013 r., II OSK 1762/12 oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku Sądu I instancji z 20 marca 2012 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie i decyzją z [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z wydaniem "nowej" decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, nie ma podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta dodał, że inwestycja nie narusza warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a skarżący nie wykazał, że nowa zabudowa jest "uciążliwa dla otoczenia" ze względu na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Po rozpoznaniu odwołania [...] od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał m. in., że z uwagi na powołanie się przez skarżącego w piśmie z 8 grudnia 2010 r. na przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., "nie było podstaw do powołania się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sentencji decyzji Starosty". Organ I instancji ponownie rozstrzygając w tej sprawie decyzją z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] i [...] pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestorzy otrzymali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. ponownie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i zarzucił organowi I instancji niedostateczne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z [...] marca 2007 r. z przyczyn podanych w swojej wcześniejszej decyzji. [...] złożył odwołanie od tej decyzji. Organowi I instancji zarzucił "stronniczość i brak obiektywizmu". Odwołujący się podniósł, że organ I instancji nie przeprowadził do tej pory analizy poziomu hałasu wytwarzanego przez funkcjonujący już obiekt budowlany. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-handlowego oraz rozbudowę budynku usługowego jest zgodna z "nową" decyzją o warunkach zabudowy. Organ dodał, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, a skarżący podnosząc, że inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia, nie podał żadnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. Z kolei ewentualne przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego) może podlegać badaniu dopiero po uruchomieniu inwestycji (dopiero wówczas można dokonać stosowanych pomiarów). [...] w skardze na tę decyzję Wojewody wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powtórzył zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Skarżący podał m. in., że w rozpoznawanej sprawie po uzyskaniu przez inwestorów nowej decyzji o warunkach zabudowy, wymagane było wydanie kolejnego pozwolenia na budowę. Inwestor zmienił bowiem przeznaczenie inwestycji (z budynku usługowo-handlowego na budynek usługowy (gastronomia) z pokojami mieszkalnymi, co niewątpliwie zwiększyło immisje hałasu. Skarżący dodał, że Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę w 2007 r. nie uznał go za stronę postępowania, natomiast w toku postępowania nadzwyczajnego (o wznowienie) nie podjął żadnych czynności w celu zbadania oddziaływania inwestycji na otoczenie. Skarżący podkreślił, że obiekt budowlany "zakłóca spokój i spoczynek nocny, jakiego doświadczają okoliczni mieszkańcy, czego dowodem jest wyrok Sądu Rejonowego w [...] skazujący właścicielkę posesji na kar grzywny". Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym oddalonym od domu weselnego o 14 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza prawo, choć w inny sposób, niż wskazany przez skarżącego w skardze do Sądu. Trzeba przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji (Starosty [...]) o braku podstaw do uchylenia, po wznowieniu postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzji tego organu z [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] i [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego na działce nr ew. [...] oraz rozbudowę budynku sklepu i garażu z adaptacją na zaplecze budynku biurowego na działce ew. nr [...] w [...] nad [...]. Organ odwoławczy podał, że w związku z tym, że projekt budowlany budynku usługowo-handlowego na działce nr ew. [...] oraz rozbudowy budynku sklepu i garażu z adaptacją na zaplecze budynku biurowego na działce ew. nr [...] w [...] nad [...] jest zgodny z ustaleniami "nowej" decyzji Wójta Gminy [...] nad [...] z [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy (utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2011 r.), nie ma podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu tego projektu budowlanego i udzieleniu [...] i [...] pozwolenia na budowę. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący w piśmie z 4 listopada 2010 r. zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania w tej sprawie z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a. W kolejnym piśmie (z 8 grudnia 2010 r.) oświadczył, że domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 662/10 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2010 r. oraz decyzji Wójta Gminy [...] nad [...] z [...] lipca 2006 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Organy obu instancji orzekające w sprawie wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (zgodnie z wolą skarżącego wyrażoną w wymienionym piśmie), pominęły jednak całkowicie, że zgodnie z przepisem art. 147 zd. 1 k.p.a. z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona postępowania, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz posiada interes prawny w tej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2000 r., I SA 334/99, lex nr 54133, wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 381/11, lex nr 1085951, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011 r., s. 844). Należy dodać, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Według art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W rozpoznawanej sprawie, po "ograniczeniu" przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., organy w dalszym postępowaniu pominęły zupełnie kwestię statusu skarżącego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę i zajęły się wyłącznie kwestią istnienia tej przesłanki wznowienia. Tymczasem z akt sprawy wynika (co zresztą potwierdza skarżący w skardze), że nie został uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] i [...] pozwolenia na budowę (według decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obejmuje działki przeznaczone pod inwestycję oraz nieruchomość nr [...] należącą wówczas do [...]). Nie wynika także i to, czy i jakim tytułem prawnym i do której nieruchomości skarżący się legitymuje. Można dodać, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, skarżący podnosił, że w wyniku realizacji inwestycji nie może "swobodnie korzystać z nieruchomości", z uwagi na nadmierny hałas. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżący "mimo, że uważa, że inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia, nie wykazał żadnego przepisu, który mogłaby, jego zdaniem naruszać". Z przedstawionego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy przedwcześnie (bo bez wcześniejszego dostatecznego wyjaśnienia czy skarżący jest stroną postępowania) orzekły o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Starosty [...] z [...] marca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] i [...] pozwolenia na budowę. W tej sytuacji merytoryczne rozpoznanie sprawy było niedopuszczalne. W ponownym postępowaniu organy ustalą czy [...] ma tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, a więc czy ma interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Jeżeli okaże się, że skarżący nie ma interesu prawnego w tej sprawie, organ powinien umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W przypadku gdyby skarżący miał interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, organy wezmą pod uwagę, że zgodnie z art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jeżeli więc organy uznałyby, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo, nie ma podstaw do jej uchylenia, a jedynie stwierdzenia, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.