II SA/Gd 604/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. R. i R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z 29 czerwca 2017 r. nr [..]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [..] z 24 października 2016r. nakazującą D. i R.R. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji drewniano- murowanej zlokalizowanej na dz. nr [..] przy ul. B. w P. i nakazał D. i R. R. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji drewniano- murowanej i wymiarach 2,89m x 4,30m, część o konstrukcji murowanej i 2,8m x 4,49m część o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanej na dz. nr [..] przy ul. B. w P. Stan sprawy przedstawia się następująco: Zawiadomieniem z 2 stycznia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wiaty o konstrukcji drewniano - murowanej zlokalizowanej na działce nr [..] w P. przy ul. B., wykonanej niezgodnie ze zgłoszeniem do Starosty. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 lutego 2014r. Powiatowy Inspektor ustalił, że przedmiotowa wiata posiada wymiary w rzucie poziomym; 2,89m x 4,30m część o konstrukcji murowanej i 2,8m x 4,49m część o konstrukcji drewnianej co daje powierzchnię zabudowy 24,99m2. Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [..] wynosi 1,21m części o konstrukcji murowanej i 1,3m części o konstrukcji drewnianej. W toku postępowania organ I instancji wydał szereg decyzji administracyjnych, które były następnie uchylane w trybie odwoławczym przez organ wojewódzki. W kolejnym rozpatrywaniu sprawy, wobec dokonanych ustaleń, że inwestorzy D. i R. R. rozpoczęli budowę przedmiotowej wiaty przed dokonaniem zgłoszenia zamiaru jej wykonania do Starosty i bez pozwolenia na budowę, oraz że budowa przedmiotowej wiaty stanowi de facto rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. w P., Powiatowy Inspektor zastosował w stosunku do w/wym. obiektu przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Postanowieniem z 12 listopada 2015r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z przedmiotową rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył na inwestora – D. i R.R. obowiązek dostarczenia w terminie do 29 stycznia 2016r: zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego ww. rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie), sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. dz. nr [..]). Inwestorzy D. i R. R. nie spełnili obowiązku określonego w postanowieniu z 12 listopada 2015r i nie dostarczyli dokumentów w wyznaczonym terminie. Następnie decyzją z 24 października 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. i R. R. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji drewniano- murowanej zlokalizowanej na dz. nr [..] przy ul. B. w P. Od powyższej decyzji D. i R. R. złożyli odwołanie. Przystępując do rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) podkreślił, że w jego ocenie (potwierdzonej w uprzednio wydanych w sprawie decyzjach uchylających rozstrzygnięcia organu I instancji tj. w decyzji z 10 czerwca 2014r. oraz w decyzji z 23 lipca 2015r.) w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego o dodatkową część, która jest funkcjonalnie połączona z budynkiem poprzez znajdujący się w ścianie budynku otwór drzwiowy prowadzący bezpośrednio do tego obiektu, nie zaś z budową wiaty, jak twierdzą inwestorzy. Roboty polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego składającego się z dwóch części, murowanej i drewnianej, bezpośrednio przylegającego swoją dłuższą częścią do ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w P. przy ul. B., należy uznać za roboty polegające na faktycznej rozbudowie budynku mieszkalnego, tym bardziej że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, m.in. z załączonych fotografii, przedmiotowy obiekt budowlany o konstrukcji murowano - drewnianej dobudowany bezpośrednio do ściany budynku mieszkalnego, jest z nim związany funkcjonalnie, gdyż prowadzi do niego bezpośrednio otwór drzwiowy z budynku mieszkalnego. Uprzednio rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ wojewódzki stwierdził, że roboty będące przedmiotem niniejszego postępowania doprowadziły do zmiany parametrów użytkowanych przedmiotowego budynku mieszalnego jednorodzinnego poprzez zwiększenie kubatury o powierzchnię dobudowanego obiektu, a w konsekwencji także kubatury budynku. Fakt, iż wykonana zabudowa nie jest pełna (brak ściany w części obiektu, wymurowane po obu stronach tarasu drewniane słupy wolnostojące) nie ma wpływu na zajęte stanowisko. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie wymagają, aby za zmiany polegające na zwiększeniu kubatury obiektu budowlanego można uznawać jedynie zmiany, w wyniku których nastąpiło całkowite zamknięcie przestrzeni wokół, nad czy pod obiektem budowlanym (decydujące w tej kwestii jest natomiast ustalenie, że dokonane zmiany doprowadziły do zmiany kubatury jako jednego z parametrów użytkowych). Na podstawie akt sprawy ustalił WINB, że inwestorzy D. i R.R. w dniu 23 października 2013r. złożyli do Starosty zgłoszenie zamiaru realizacji wiaty drewniano - murowanej zlokalizowanej bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [..] obr. [..] w P. o wymiarach 2,5m x 10,0m w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią, które zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 31 października 2013r. W ocenie WINB zarówno organ architektoniczno - budowlany jak i organ nadzoru budowlanego I instancji dokonały błędnej oceny, że na realizację przedmiotowego obiektu - wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego wystarczy dokonanie zgłoszenia. W poprzednim rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy stwierdził także, że wobec dokonania skutecznego zgłoszenia - w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 48 tej ustawy, zaś organ I instancji stosując w/wym. przepisy Prawa budowlanego odniósł je do niewłaściwie zakwalifikowanego obiektu- tj. wiaty, zamiast rozbudowy budynku mieszkalnego, dla której odniesienie znajdują przepisy w sprawie warunków technicznych. W rozpatrywanym przypadku, mając na uwadze dokonane zgłoszenie już w uprzednio prowadzonym postępowaniu ustalone zostało, że zrealizowany obiekt został wybudowany w innej formie niż w przyjętym zgłoszeniu. Zmianie uległy jego wymiary i usytuowanie poprzez przybliżenie do granicy działki sąsiedniej. Organ wojewódzki w poprzednio wydanym rozstrzygnięciu stwierdził, cyt. "wobec dokonania skutecznego zgłoszenia - w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 48 tej ustawy. W chwili obecnej organy obu instancji stoją na stanowisku, że w sprawie zastosować należy regulację art. 48 Prawa budowlanego, gdyż rozbudowa nastąpiła w ramach samowoli budowlanej. W ocenie IWNB w ponownie prowadzonym postępowaniu I instancji wykazał, że zgłoszenie nie było skuteczne, gdyż inwestorzy rozpoczęli budowę obiektu, przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia do organu architektoniczno - budowlanego (pismo z dnia 10 października 2013r. M. D. o interwencję w sprawie wpłynęło do organu I instancji w dniu 11 października 2013r. wraz z dokumentacją fotograficzną). W toku czynności wyjaśniających inwestorzy argumentowali, że po tej dacie obiekt został rozebrany i następnie pobudowany od nowa po uprawomocnieniu się zgłoszenia. Wobec wpływu do organu I instancji pisma z 26 stycznia 2016r. pełnomocnika D. i R. R. - radcy prawnego M. W., w którym wskazał nowe okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy, które należało wyjaśnić przed wydaniem decyzji kończącej sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził szereg czynności wyjaśniających, w celu jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Radca prawny M. W. wskazał, że inwestorzy D. i R. R. przystąpili do robót w oparciu o ważne zgłoszenie, a dokumentacja zdjęciowa przekazana w piśmie z 11 października 2013r. przez M. D. przedstawia obiekt już nieistniejący - istniejąca wiata jest obiektem budowlanym wybudowanym w miejsce poprzedniej wiaty. Wobec powyższego organ I instancji zobowiązany był wyjaśnić, czy inwestor D. i R. R. faktycznie dokonali rozbiórki wiaty wykonanej przed przyjęciem zgłoszenia. W tym celu organ I instancji wezwał inwestora do złożenia zeznań. W dniu 19 lutego 2016r. R. R. zeznał, że zdjęcie stanowiące załącznik do pisma z 10 października 2013r. M. D. nie przedstawia obiektu aktualnie wykonanego. Oświadczył również, że wykonany mur narożny wraz ze stopami fundamentowymi w całości zostały rozebrane przed zgłoszeniem robót do Starosty w dniu 23 października 2013r. R. R. zeznał, że obecna wiata została wykonana z innych materiałów, a materiały po rozbiórce nie nadawały się do ponownego wykorzystania. R. R. oświadczył również, że spróbuje się skontaktować z osobami które brały udział w robotach dotyczących wykonania wiaty i rozbiórki poprzednich elementów tj. muru narożnego i stóp fundamentowych. Wezwano również do złożenia zeznań świadków M. D. i A. D. W dniu 18 marca 2016r. A. D. zeznała, że budowa wiaty na działce sąsiedniej była realizowana w sposób ciągły i nie doszło do jej rozbiórki pomiędzy 10 października 2013r. (kiedy została wykonana dokumentacja zdjęciowa dołączona do akt), a dniem 31 października 2013r. (przyjęcia zgłoszenia). A. D. zeznała, że w tym czasie przebywała codziennie na swojej nieruchomości, a na działce sąsiedniej nr [..] przy ul. B. w P. nie widziała gruzu. W dniu 18 marca 2016r. M.D. zeznał, że również nie widział rozbiórki elementów sfotografowanej 10 października 2013r. wiaty. Budowa wiaty była cały czas kontynuowana i na żadnym jej etapie nie dochodziło do jej rozbiórki. M.D. oświadczył również, że nie przypomina sobie również, aby na dz. nr [..] w P. stał kontener na gruz, a przebywał w tym czasie na swojej nieruchomości codziennie. A. i M. D. dołączyli do swoich zeznań dokumentację zdjęciową z domowego systemu monitoringu z dnia 30 października 2013r. i 2 listopada 2013r. Na dokumentacji zdjęciowej widać wykonaną wiatę. Pełnomocnik D. i R. R. wystąpił o ponowne przesłuchanie inwestorów. W dniu 8 czerwca 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie przesłuchał R. R. i D. R. R. R. zeznał, że podtrzymuje swoje zeznania złożone w dniu 19 lutego 2016r. i nie posiada kontaktu z osobami biorącymi udział przy wykonywaniu muru narożnego oraz stóp fundamentowych oraz ich rozbiórki. R. R. oświadczył, że przedstawione jako załącznik do protokołu z przesłuchania A. i M. D. zdjęcia z domowego monitoringu nie stanowią żadnego dowodu i zakwestionował datę widoczną na zdjęciach i miejsce wykonania tego zdjęcia. D. R. zeznała natomiast, że wykonana obecnie wiata została wykonana na zgłoszenie do Starosty z 23 października 2013r., a mur narożny wraz ze stopami fundamentowymi widoczny na zdjęciu dołączonym do pisma M. D. z 10 października 2013r. zostały rozebrane. Wykonane stopy fundamentowe zostały wykopane i mogły być ponownie wykorzystane do budowy wiaty na zgłoszenie. W związku ze sprzecznymi zeznaniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Prokuratury Rejonowej zawiadamiając o możliwości popełnienia przestępstwa przez A. i .D. oraz D. i R. R. Postanowieniem z 26 lipca 2016r. Prokurator umorzył śledztwo. Na podstawie opisanych powyżej czynności wyjaśniających Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził że D. i R. R. jako inwestorzy nie posiadają żadnych dowodów na rozbiórkę wiaty widocznej na zdjęciu dołączonym do pisma M. D. z 10 października 2013r. i nie wskazali również żadnych świadków, którzy mogliby to potwierdzić. Brak jest jakiegokolwiek dowodu na rozbiórkę wiaty i wykonanie jej ponownie na podstawie przyjętego zgłoszenia. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ I instancji powtórzył wcześniejsze stanowisko, że przedmiotowa wiata o konstrukcji drewniano-murowanej dobudowana do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. w P. stanowi samowolę budowlaną i podlega przepisom art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w trybie odwoławczym analizy opisanych powyżej działań organu I instancji i nie znalazł podstaw do podważenia stanowiska organu powiatowego w kwestii daty realizacji przedmiotowej rozbudowy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. w P. została rozpoczęta przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia, i nie została rozebrana i wybudowana od nowa tylko jest tym samym istniejącym obecnie obiektem. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zweryfikował swoje uprzednie stanowisko w kwestii zastosowanego trybu postępowania. Wprawdzie organ wojewódzki uprzednio stał na stanowisku że wobec dokonania skutecznego zgłoszenia - w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 48 tej ustawy. Niemniej jednak wobec opisanych powyżej ustaleń, stwierdził, że kwestią mającą bezpośredni wpływ na wynik sprawy, jest ustalenie, że realizację przedmiotowej rozbudowy rozpoczęto przed jej zgłoszeniem. WINB podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w rozpatrywanym przypadku, tj. w sytuacji, gdy inwestor zrealizował rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [..] przy ul. B. w P., przy czym dokonał zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenia na budowę inwestor nie posiadał. W przypadku naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prowadząc postępowanie we wskazanym trybie, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, organ I instancji wydał postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy, wstrzymujące roboty budowlane związane z przedmiotową rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nałożył postanowieniem z 12 listopada 2015 r. na inwestora D. i R. R. obowiązek dostarczenia w terminie do 29 stycznia 2016r. określonych dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wymaganych terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (wydane postanowienie), stosuje się przepis ust. 1 w/wym. art. 48, tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy D. i R. R. nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. W związku z niewykonaniem tego obowiązku organ I instancji zaskarżoną decyzją z 24 października 2016r. nakazał rozbiórkę zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji drewniano-murowanej zlokalizowanej na dz. nr [..] przy ul. B. w P., zgodnie z art. 48 ust 4 Prawa budowlanego, który stanowi iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis art. 48 ust 1, tzn. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślił WINB, że inwestor otrzymał wynikającą z art. 48 Prawa budowlanego możliwość legalizacji przedmiotowych obiektów, z której nie skorzystał nie wywiązując się z nałożonych zobowiązań. Natomiast wobec obligatoryjnych przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji nie wykonania nałożonych obowiązków, organy nadzoru budowlanego nie mają innej możliwości jak tylko nakazanie rozbiórki zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji drewniano- murowanej zlokalizowanej na dz. nr [..] przy ul. B. w P. Mając natomiast na uwadze fakt, że w treści orzeczenia zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor nie wskazał wymiarów rozbudowy, której rozbiórkę nakazano, organ wojewódzki doprecyzował powyższe we własnym zakresie i zaskarżoną decyzją nakazał D. i R. R. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji drewniano- murowanej i wymiarach 2,89m x 4,30m część o konstrukcji murowanej i 2,8m x 4,49m część o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanej na dz. nr [.] przy ul. B. w P. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących kwalifikacji obiektu, wyjaśnił WINB, iż już w uprzednio podejmowanych w sprawie rozstrzygnięciach organ odwoławczy przesądził jednoznacznie, iż zrealizowane prace budowlane stanowiły rozbudowę budynku, a nie budowę wiaty, dlatego argumenty podnoszone w tym zakresie nie mogą mieć wpływu na podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie. Odnosząc się do argumentów dotyczących ustalenia daty rozpoczęcia przedmiotowej rozbudowy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowaniu ustaleń w powyższym zakresie dokonanych przez organ I instancji. Tym bardziej, że na żadnym etapie uprzednio prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania strona nie podnosiła faktu, iż pomiędzy dniem 10 października 2013r. a dniem 23 października 2013r. dokonała rozbiórki obiektu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. R. i R. R. reprezentowani przez radcę prawnego M. W. Pełnomocnik skarżących zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, a także przyjęcie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ drugiej instancji do poczynienia w skarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w szczególności w zakresie uznania, iż skarżący wykonali wolnostojącą wiatę przed faktem jej zgłoszenia, nie dokonali rozbiórki obiektu wcześniej istniejącego oraz obiekt stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego zamiast ustalenia, iż doszło do realizacji wolnostojącej wiaty, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 c ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji dokonał interpretacji wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez skarżących. 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu drugiej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; 3. naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, co skutkowało zakwalifikowaniem robót budowlanych wykonanych przez skarżących jako wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, choć roboty te podlegają zwolnieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane; 4. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu, co skutkowało brakiem uznania przez organ drugiej instancji, że roboty budowlane wymagają jedynie zgłoszenia; 5. naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu w toku postępowania i nałożenie na skarżących obowiązku dostarczenia dokumentacji w postaci: zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uznanie, iż niespełnienie powyższego obowiązku w wyznaczonym terminie skutkuje nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, choć brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska z uwagi na fakt, iż przepisy te nie mają zastosowania wobec budowy wiaty; 6. naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, bowiem dyspozycja tego przepisu nie pozwala na orzeczenie w drodze decyzji przez organ drugiej instancji rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżących, jakim jest wiata. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących zakwestionował wagę zeznań A. i M. D., sąsiadów skarżących, wskazując, że relacje międzysąsiedzkie są napięte i składający zeznania sąsiedzi są żywo zainteresowani nakazem rozbiórki wybudowanej wiaty. Wskazał pełnomocnik, że dokumentacja zdjęciowa przedstawiona w toku postępowania nie pozwala na ustalenie miejsca i czasu jej wykonania. Organ I instancji zaniechał dokonania ustaleń czy istotnie zdjęcia pochodzą z okresu jaki wskazali sąsiedzi skarżących i czy przedstawiają obiekt będący efektem realizacji skarżących. Podkreślił także, że umorzenie śledztwa przez prokuraturę było wynikiem niemożności ustalenia która z wersji uczestników postępowania jest prawdziwa, natomiast organy nadzoru budowlanego za wiarygodne przyjęły oświadczenia małżonków D., odmawiając tego waloru oświadczeniom skarżących. Zdaniem pełnomocnika skarżących brak jest dowodów na istnienie wiaty w dacie dokonywania zgłoszenia zamiaru budowy przez skarżących. Niezrozumiałe jest dla skarżących z jakich powodów nastąpiła zmiana kwalifikacji wykonanych robót budowlanych z wybudowania wiaty na rozbudowę budynku mieszkalnego. Zaznaczył pełnomocnik skarżących, że w decyzjach z 3 marca 2014 r. i 9 czerwca 2015 r. organ I instancji wskazywał, że wykonany obiekt jest niezależny konstrukcyjnie od budynku mieszkalnego i wykonany otwór drzwiowy stanowiący dodatkowe wyjście do ogrodu nie jest powiązany z wykonaną wiatą. Pomimo braku nowych ustaleń faktycznych organ I instancji zmienił swoja ocenę co do wykonanych prac, przejmując za organem odwoławczym, że miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego. Zdaniem pełnomocnika odmienna ocena prawna organu odwoławczego wykonanej wiaty nie zasługuje na aprobatę, zwłaszcza, że nie zostały dokonane żadne nowe ustalenia w stanie faktycznym. W żadnym razie okolicznością "dyskwalifikującą" charakter obiektu budowlanego jako wiaty, nie może być okoliczność jej posadowienia w sąsiedztwie drzwi bocznych od garażu. Drzwi te były wykonane na długo przed posadowieniem wiaty, pełnią rolę służebną jako dodatkowe wyjście do ogrodu. Nie ma więc związku funkcjonalnego wiaty, jako zadaszenia nad wskazanym wejściem drzwiowym i nie temu ma służyć. Ponadto żaden przepis Prawa budowlanego nie określa ograniczeń w postaci braku możliwości posadowienia wiat w pobliżu otworów drzwiowych lub okiennych w pobliskich budynkach, znajdujących się na tej samej nieruchomości co wiata. Zdaniem pełnomocnika skarżących nie można mówić o powiększeniu kubatury budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez ustawienie wiaty w jego sąsiedztwie, bowiem budynek mieszkalny jednorodzinny oraz wiata to są dwa odrębne obiekty budowlane, których kubatur w żadnym razie nie można traktować łącznie. Na podstawie normy PN ISO 9836:1997 do powierzchni zabudowy nie wlicza się (...) powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany). Wobec tego wiata nie jest obiektem kubaturowym i nie posiada powierzchni zabudowy. Podkreślił pełnomocnik skarżących, że wiatę można było postawić na dowolnym miejscu na działce, w szczególności w bliższym lub dalszym sąsiedztwie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Fakt sąsiedztwa obiektów nie jest czynnikiem determinującym łączne traktowanie obu kubatur obiektów jako jednej całości, bowiem te obiekty pełnią różne funkcje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tak zakreślonych granicach kontroli Sąd uznał, że niniejsza skarga podlegała oddaleniu. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: Prawo budowalne lub ustawa). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 28-31. Ustawodawca definiuje zarazem w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wynika z art. 3 pkt 6 ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności sprzeciw strony skarżącej budzi zakwalifikowanie przez organy wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy budynku, a nie jak postuluje pełnomocnik skarżących budowy "wiaty" w sąsiedztwie budynku mieszkalnego. Pełnomocnik skarżących zdaje się nie zauważać, że nie ma znaczenia nazwa obiektu który powstał w wyniku robót budowlanych skarżących, a istotnym jest czy na te roboty budowlane wymagane było zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że wykonane prace budowlane nie miały nic wspólnego z dokonanym przez skarżących zgłoszeniem w dniu 23 października 2013 r. Pismo M.D. z 11 października 2013 r. wraz z załączonymi zdjęciami jednoznacznie świadczy o tym, że roboty zostały rozpoczęte przed dokonaniem zgłoszenia. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów, poza oświadczeniami skarżących, że wykonane elementy obiektu budowlanego zostały rozebrane przed dokonaniem zgłoszenia. Kwestionowanie oświadczeń A. D. i M. D. oraz podważanie prawdziwości przedstawionych przez nich zdjęć nie może odnieść skutku, gdyż Sąd podziela stanowisko organów, że na wykonanie prac konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem bez znaczenie pozostaje okoliczność dokonania zgłoszenia. Czyni to chybionym zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy. Wracając do argumentacji, że skarżący winni byli uzyskać pozwolenie na budowę wskazać należy, że wyniku robót budowlanych składających się na pojęcie budowy dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość bądź liczba kondygnacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1418/10, Lex nr 1151870). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (szczegółowo opisanego powyżej) wynika zaś, że w wyniku rozbudowania budynku o "wiatę" doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku. Zwiększeniu uległa powierzchnia, jak i kubatura. Okoliczność istnienia bezpośredniego wyjścia z budynku mieszkalnego do części rozbudowanej świadczy natomiast o powiązaniu funkcjonalnym i niejako zintegrowaniu rozbudowy z budynkiem mieszkalnym. Jednak najistotniejsze jest, że wskutek rozbudowy dokonanej wzdłuż ściany bocznej budynku mieszkalnego zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku mieszkalnego.Budynek mieszkalny po rozbudowie posiada zwiększoną powierzchnię w rzucie poziomym i większa kubaturę. Należy mieć też na uwadze treść § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: kubaturze brutto budynku - należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu. Jeżeli akt ustawodawczy nie zawiera definicji legalnych wszystkich pojęć w nim występujących bądź niezbędnych do interpretacji przepisów ustawy, należy takich definicji poszukiwać w innych aktach prawnych, w tym również w aktach wykonawczych do ustaw (rozporządzenia), takie postępowanie jest zgodne z przyjętymi regułami wykładni (patrz: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 331 i nast.). Chybione jest także twierdzenie pełnomocnika skarżących, że skoro pomiędzy "wiatą" a ścianą budynku mieszkalnego jest 4 cm prześwit to oznacza to, że "wiata" jest wolnostojącym obiektem. Obiektem wolnostojącym jest obiekt, do którego istnieje swobodne dojście z czterech stron. W kontrolowanej sprawie ściana budynku mieszkalnego stanowi także ścianę wykonanej rozbudowy. Z akt sprawy i treści skargi wynika, że rozbudowana część wykorzystywana jest na cele gospodarcze do przechowywania. W ocenie Sądu zasadnie organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały wykonane prace jako rozbudowę i zasadnie uznały, że na przedmiotowe prace wymagane było pozwolenie na budowę. Czyni to bezpodstawnym zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezsporne pozostaje w sprawie, że skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę. Ta okoliczność generowała po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postepowania regulowanego przepisem art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W myśl cytowanego art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego przystąpiły do procedury mającej umożliwić skarżącym legalizacje dokonanej rozbudowy i postanowieniem z 12 listopada 2015 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie jakichkolwiek robót i zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 29 stycznia 2016 r. dokumentów zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu. Skarżący nie wywiązali się z nałożonych obowiązków w żadnym zakresie. Z uwagi na niewykonanie obowiązków przez skarżących, wynikających z w/w postanowienia, organ I instancji orzekł o rozbiórce w myśl art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego został zasadnie zastosowany przez organy, co czyni wadliwym zarzut podniesiony w punkcie 5 i 6 skargi. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postepowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. to podkreślić należy, że jak już wyżej wskazano, kwestia rozpoczęcia robót przed dokonaniem zgłoszenia czy po jego dokonaniu nie ma w istocie znaczenia dla sprawy, gdyż dla wykonania rozbudowy wymagane było pozwolenie na budowę, którego skarżący nie posiadają. W sprawie nie zaistniały także nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Za takie nie można uznać sprzeczności w składanych oświadczeniach przez małżeństwo D. i małżeństwo R. Nie można także przyjąć za pełnomocnikiem skarżących, że dokumentacja zdjęciowa mogłaby być sfałszowana i okoliczności tej organy nie wyjaśniły. Po raz kolejny należy powtórzyć, że rozstrzygnięcia zostały oparte na ustaleniu, że została przez skarżących wykonana rozbudowa bez pozwolenia na budowę (wykonania prac nie kwestionuje pełnomocnik skarżących, a jedynie ich kwalifikacje ) oraz skarżący nie przedstawili dokumentów żądanych przez organ w postanowieniu z 12 listopada 2015 r. W treści skargi pełnomocnik podnosi kwestię wcześniejszego prowadzenia przez organ I instancji postępowania w oparciu o przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a dokonanie zmiany kwalifikacji prawnej wykonanych robót przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku orzekania w przedmiocie robót wykonanych przez skarżących znaczących ustaleń istotnych okoliczności (przede wszystkim kwalifikacja wykonanych robót jako rozbudowy) i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają prawidłowość przekazania sprawy organowi I instancji do rozpoznania i uzupełnienia materiału dowodowego pod kątem wskazanej przez organ odwoławczy podstawy materialnoprawnej. Trafność takiego rozumowania potwierdza dokonana przez ustawodawcę zmiana przepisu art. 138 k.p.a. poprzez dodanie z dniem 1 czerwca 2017 r. § 2a stanowiącego, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, wskutek odwołania organ II instancji dokonał wiążącej dla organu I instancji subsumpcji stanu faktycznego wskazując, że wykonane prace przez skarżących nie stanowiły budowy "wiaty", a rozbudowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze całokształt działań organów w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej, a analizowanych powyżej – nie można uznać, że zostały naruszone powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 j.t.), gdyż organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonych decyzji, stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny (art. 80 k.p.a.). Ponadto uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 j.t.).