II OSK 1091/18

Dnia 26 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.R.i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 604/17 w sprawie ze skargi D. R. i R. R. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] czerwca 2017 r., nr [..] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [..] z dnia [..] października 2016 r. i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [..] z dnia [..] listopada 2015 r., 2) zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] na rzecz D. R. i R. R. solidarnie kwotę 1400 zł (tysiąc czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 604/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D.R. i R.R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie g. (dalej: PINB) zawiadomieniem z dnia [...] 2014r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy wiaty o konstrukcji drewniano - murowanej zlokalizowanej na działce nr [...] w P. przy ul. B. [...], wykonanej niezgodnie ze zgłoszeniem. W toku postępowania organ I instancji wydał szereg decyzji administracyjnych, które były następnie uchylane w trybie odwoławczym przez organ wojewódzki. Postanowieniem z dnia [...] 2015r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane PINB wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do [...] 2016r: zaświadczenia Burmistrza Miasta P. o zgodności przedmiotowej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy D. i R. R. nie spełnili obowiązku określonego w postanowieniu i nie dostarczyli dokumentów w wyznaczonym terminie. Następnie decyzją z dnia [...] 2016r. PINB nakazał D. i R. R. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji drewniano - murowanej zlokalizowanej na dz. nr [...] przy ul. B. [...] w P. Rozpoznając wniesione przez D. i R. R. odwołanie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] 2017r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji drewniano - murowanej i wymiarach 2,89m x 4,30m część o konstrukcji murowanej i 2,8m x 4,49m część o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanej na dz. nr [...] przy ul. B. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego o dodatkową część, która jest funkcjonalnie połączona z budynkiem, poprzez znajdujący się w ścianie budynku otwór drzwiowy prowadzący bezpośrednio do tego obiektu. Ponadto wykonane roboty doprowadziły do zmiany parametrów użytkowanych przedmiotowego budynku mieszalnego, poprzez zwiększenie kubatury o powierzchnię dobudowanego obiektu, a w konsekwencji także kubatury budynku. Z kolei fakt, iż wykonana zabudowa nie jest pełna (brak ściany w części obiektu, wymurowane po obu stronach tarasu drewniane słupy wolnostojące) nie ma wpływu na zajęte stanowisko. Organ wskazał również, że na realizację przedmiotowego obiektu nie wystarczy dokonanie zgłoszenia, dlatego w sprawie zastosować należy regulację art. 48 Prawa budowlanego, gdyż rozbudowa nastąpiła w ramach samowoli budowlanej. Dokonane przez inwestorów zgłoszenie nie było skuteczne, gdyż inwestorzy rozpoczęli budowę obiektu, przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia do organu architektoniczno – budowlanego, a nadto obiekt został wybudowany w innej formie niż w przyjętym zgłoszeniu, bowiem zmianie uległy jego wymiary i usytuowanie. Organ podkreślił, że inwestor otrzymał wynikającą z art. 48 Prawa budowlanego możliwość legalizacji, z której nie skorzystał, nie wywiązując się z nałożonych zobowiązań. Mając natomiast na uwadze fakt, że w treści orzeczenia zaskarżonej decyzji PINB nie wskazał wymiarów rozbudowy, której rozbiórkę nakazano, organ wojewódzki doprecyzował powyższe we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę wniesioną przez D. i R. R. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości ustalenie, że wykonane prace budowlane nie miały nic wspólnego z dokonanym przez skarżących zgłoszeniem, bowiem pismo świadka M.D. z dnia [...] 2013 r. wraz z załączonymi zdjęciami jednoznacznie świadczy o tym, że roboty zostały rozpoczęte przed dokonaniem zgłoszenia. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek dowodów, poza oświadczeniami skarżących, że wykonane elementy obiektu budowlanego zostały rozebrane przed dokonaniem zgłoszenia. Sąd podzielił stanowisko organów, że na wykonanie prac konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem bez znaczenia pozostaje okoliczność dokonania przez skarżących zgłoszenia. Sąd potwierdził, że w wyniku rozbudowy budynku o "wiatę" doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku. Zwiększeniu bowiem uległa jego powierzchnia, jak i kubatura. Okoliczność istnienia bezpośredniego wyjścia z budynku mieszkalnego do częścią rozbudowanej świadczy natomiast o powiązaniu funkcjonalnym i niejako zintegrowaniu rozbudowy z budynkiem mieszkalnym. Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżących, że "wiata" jest wolnostojącym obiektem. W ocenie Sądu obiektem wolnostojącym jest obiekt, do którego istnieje swobodne dojście z czterech stron, a w kontrolowanej sprawie ściana budynku mieszkalnego stanowi także ścianę wykonanej rozbudowy. Zasadnie również organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały wykonane prace jako rozbudowę i uznały, że na przedmiotowe prace wymagane było pozwolenie na budowę. Bezsporne pozostaje w sprawie, że skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę, to z kolei generowało po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Pr. bud. Z kolei niewykonanie obowiązków przez skarżących, wynikających z postanowienia organu I instancji nakładało na organy obowiązek orzeczenia o rozbiórce zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. Zdaniem Sądu kwestia rozpoczęcia robót przed dokonaniem zgłoszenia nie ma w istocie znaczenia dla sprawy, gdyż dla wykonania rozbudowy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadali. W sprawie nie zaistniały także nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Powyższe uwagi potwierdzały w ocenie Sądu prawidłowość przekazania sprawy organowi I instancji do rozpoznania i uzupełnienia materiału dowodowego pod kątem wskazanej przez organ odwoławczy podstawy materialnoprawnej. Skargę kasacyjną zaskarżającą powyższy wyrok w całości wnieśli D. i R. R. zarzucając: a) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co skutkowało zakwalifikowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny robót budowlanych jako wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, choć roboty te podlegają zwolnieniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; b) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu, co skutkowało brakiem uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że roboty budowlane wymagają jedynie zgłoszenia; c) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, bowiem dyspozycja tego przepisu nie pozwala na orzeczenie w drodze decyzji przez organ drugiej instancji rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżących, jakim jest wiata; d) naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenie § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i uznanie, że kubatura wiaty wlicza się do kubatury budynku jednorodzinnego; e) wydanie skarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na tym, że Sąd nie zastosował tego przepisu i nie uchylił zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art, 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z faktem, iż organy administracji I i II instancji nie dokonały wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, a także przyjęcie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ drugiej instancji do poczynienia w skarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w szczególności w zakresie uznania, iż skarżący wykonali wolnostojącą wiatę przed faktem jej zgłoszenia, skarżący nie dokonali rozbiórki obiektu wcześniej istniejącego, obiekt stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego zamiast ustalenia, iż doszło do realizacji wiaty, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji dokonał interpretacji wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co również stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez skarżących. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. O ile błędne jest twierdzenie skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co do faktu zaistnienia samowoli budowlanej, o tyle zasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Prawidłowo organy obu instancji ustaliły, a Sąd kontrolujący decyzje w tym zakresie zaakceptował te ustalenia, że skarżący dokonali samowoli budowlanej, bowiem wybudowali wiatę przed formalnym zgłoszeniem jej realizacji. Skarżący kasacyjnie nie podważyli skutecznie dowodów, na których organy oparły swoje ustalenia, w szczególności zeznań świadków oraz przedłożonej przez strony dokumentacji zdjęciowej. Z kolei powoływanie się na postanowienie o umorzeniu dochodzenia, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie dowodzi, że dokonali rozebrania wiaty przed jej formalnym zgłoszeniem, a jedynie wskazuje, że w ramach prowadzonego postępowania przygotowawczego przez Policję, nie zdołano ustalić, czy zeznania świadków w tym zakresie są fałszywe. Trafny jest natomiast zarzut kasacyjny wskazujący na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji jako prawidłowego stanowiska organów, że zrealizowane przez skarżących roboty budowlane stanowiły w istocie rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, na realizację której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Rację mają bowiem skarżący kasacyjnie, że obiekt, który wybudowali stanowi wiatę i tym samym nie doszło do rozbudowy istniejącego budynku. Wprawdzie pojęcie wiaty, którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm. dalej: " Pr. bud.") nie zostało zdefiniowane na gruncie powołanej ustawy. Jednakże należy przyjąć, że podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę to posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach ( por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1481/14, LEX nr 2037381). Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt wybudowania wiaty w bezpośrednim zbliżeniu do budynku, wiata może bowiem przylegać do budynku, jak również może mieć wspólny z budynkiem dach, gdyż jest to rozwiązanie racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia ( por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 794/10, LEX nr 1081901). Wiata może również posiadać ściany, ale nie ze wszystkich stron ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1930/15, LEX nr 2298998). Istotne z punktu widzenia kwalifikacji obiektu, jest natomiast ustalenie funkcji jaką pełni dany obiekt budowlany. Jak wynika z niekwestionowanych w sprawie ustaleń organów, jest to funkcja gospodarcza, co również nie wyklucza zakwalifikowania spornego obiektu jako wiaty. Przyjmując zatem, że mamy do czynienia z obiektem stanowiącym wiatę, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w chwili jego budowy wymagane było aby inwestor przed przystąpieniem do budowy dokonał zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. To powoduje, że właściwy tryb legalizacyjny w przypadku samowolnej budowy wiaty powinien odbyć się w oparciu o art. 49b Pr. bud. a nie jak błędnie przyjęły organy w trybie art. 48 Pr. bud. Stąd trafne są również zarzuty kasacyjne naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 48 Pr. bud. Zasadnie również skarżący kasacyjnie wskazują na naruszenie § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz.1422 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji budowa wiaty doprowadziła do zwiększenia kubatury budynku, liczonej zgodnie ze wskazanym przepisem. Jednakże § 3 pkt 24 powołanego rozporządzenia zawiera zamknięty katalog elementów zewnętrznych podlegających wliczeniu do kubatury budynku i nie można uznać, że wiata stanowi taki element, bez względu na to czy jest to obiekt wolnostojący, czy też usytuowany w bezpośrednim zbliżeniu do budynku. Dokonaną przez Sąd I instancji rozszerzającą interpretację § 3 pkt 24 rozporządzenia uznać należy zatem za niedopuszczalną. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego przyjmie prawidłową kwalifikację spornego obiektu jako wiaty i przeprowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 49b Pr. bud. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.