I OSK 626/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 328/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 328/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pkt 1 oddalił skargę J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, natomiast w pkt 2 przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata J. S. wynagrodzenie w kwocie 240 złotych jako kuratorowi nieznanego z miejsca pobytu skarżącego J.J. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku B.J. – przedstawiciela ustawowego K.J. - Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. przyznał B.J. przedstawicielowi ustawowemu K.J. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2013 r. do 30 września 2014 r. z ww. decyzji wypłacono łącznie 5000 zł. Ponieważ dłużnik alimentacyjny nie dokonał jakiejkolwiek wpłaty na poczet ww. należności w związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. zobowiązał J.J. do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez B.J. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 30 września 2014 r. w wysokości 5000 zł, łącznie z ustawowymi odsetkami, w wysokości 321,44 zł. W odwołaniu od tej decyzji adwokat J. S. – działając jako przedstawiciel dla nieznanego z miejsca pobytu J.J. - wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że wydanie decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jest obowiązkiem organu właściwego wierzyciela, a tym organem w przypadku odwołującego się jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Kolegium powołało się na stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym w przedmiotowym postępowaniu organ musi jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy świadczenia te zostały wypłacone. Poczynienie pozytywach ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń, wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej. Na powyższą decyzję adw. J. S. złożył w imieniu nieznanego z miejsca pobytu J.J. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zwrócił się do adw. J. S. pismem z 30 marca 2015 r., w którym stwierdził, że dopuszcza możliwość złożenia przez niego - jako osobę zainteresowaną - wniosku o ustanowienie kuratora przez WSA dla strony skarżącej nieznanej z miejsca pobytu w przedmiotowej sprawie przed sądem administracyjnym. Jednocześnie Sąd zasygnalizował, że z uwagi na fakt, że przed organami administracji publicznej w sprawie ww. adwokat był ustanowiony dla strony skarżącej jako kurator absentis, dlatego w przypadku złożenia przez niego wniosku do Sądu o ustanowienie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu J.J., Sąd rozważy ustanowienie adwokata J. S. jako takiego kuratora. W związku z powyższym Sąd wezwał ww. adwokata do udzielenia odpowiedzi w zakresie wniosku o ustanowienie kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu strony skarżącej przed WSA w niniejszej sprawie. Adwokat J. S. wnioskiem z 7 kwietnia 2015 r. zwrócił się do WSA o ustanowienie go jako kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu J.J. WSA w Rzeszowie ustanowił kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu skarżącego w osobie adw. J. S.. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Wskazał, że materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.). Przytaczając treść ww. przepisów, Sąd podał, że dopóki decyzja o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych nie zostanie wzruszona i wyeliminowana z porządku prawnego w jednym z dostępnych trybów weryfikacji, bądź też wypłata świadczeń nie zostanie we właściwym postępowaniu oceniona jako wypłata nienależnego świadczenia, to organy administracji są związane decyzją przyznającą świadczenia alimentacyjne i na organie wierzyciela spoczywa obowiązek wydania decyzji o zwrocie przez dłużnika świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie tej decyzji. Powyższe oznacza, że decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Decyzja ta jest związana z decyzją o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych, będąc jej prawną konsekwencją. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 27 powołanej ustawy, organ zobowiązany jest dokonać ustaleń, o jakich mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, tj. ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy te świadczenia zostały wypłacone, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. W świetle tych przepisów bezspornym jest przy tym, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ obowiązany jest do ustalenia wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych podmiotom uprawnionym, a także ustalenia wysokości sum wyegzekwowanych w toku egzekucji komorniczej tytułem wykonania zobowiązania alimentacyjnego. Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wtórny względem obowiązku alimentacyjnego, niemniej jednak nie zmienia to faktu, że wydanie decyzji we wskazanym postępowaniu powoduje powstanie w ramach nowego stosunku prawnego obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z ustawowymi odsetkami. W tej sprawie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przyznaniu K.J. świadczenia z funduszu alimentacyjnego została doręczona adresatowi, a także Sądowi Okręgowemu w [...] oraz komornikowi. Decyzja ta stała się ostateczna. Przed wszczęciem postępowania o zwrot świadczeń wypłaconych ww. decyzją ustanowiono dla nieznanego z miejsca pobytu J.J. przedstawiciela w osobie adwokata J. S., celem reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Kurator absentis został ustanowiony na mocy postanowienia z [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w [...]. W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z 21 marca 2014 r. poinformował adwokata J. S. jako przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu dłużnika o wydaniu ww. decyzji z [...] grudnia 2013 r. Natomiast zawiadomieniem z 16 października 2014 r. Burmistrz zawiadomił przedstawiciela, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w celu wydania decyzji w sprawie zwrotu przez J.J. - jako dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną M.J. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Następnie zostały doręczone ww. przedstawicielowi decyzje organu I i II instancji – zobowiązujące dłużnika do zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Z treści art. 48 § 1 K.p.a. wynika, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 K.p.a. W związku z powyższym trafna jest argumentacja Kolegium, że doręczenia aktów procesowych w tej sprawie przedstawicielowi były skuteczne wobec nieznanego z miejsca pobytu J.J. Dalej Sąd podał, że zdaje sobie sprawę, że decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2013 r. o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego wadliwie nie została doręczona przedstawicielowi - nieznanego z miejsca pobytu J.J. (przedstawiciel ten został ustanowiony po wydaniu tego rozstrzygnięcia). Skoro J.J. jako dłużnik alimentacyjny - został pominięty przez organ I instancji, to może na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. żądać w odrębnym trybie - wznowienia postępowania. Wadliwość tego postępowania administracyjnego pozostaje jednak bez wpływu na sprawę dotyczącą zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, gdyż decyzja z [...] grudnia 2013 r. stała się ostateczna, z uwagi na jej doręczenie osobie uznawanej za stronę przez organ, który ją wydał. Skoro więc decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego stała się ostateczna, a świadczenia zostały wypłacone, w związku z tym organy miały obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił adw. J. S. jako kurator dla nieznanego z miejsca pobytu J.J.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 27 ust. 7 pkt 1-3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędne jego zastosowanie w przypadku, gdy nie jest znane miejsce pobytu dłużnika, który w konsekwencji nie otrzymał prawidłowo decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczeń alimentacyjnych. W związku z tym, że dłużnik nie został poinformowany o zwrocie świadczenia alimentacyjnego wobec tego nie wie, że takie zobowiązanie na nim ciąży. Zgodnie z ww. przepisem organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu oraz organowi właściwemu dłużnika: informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz informację o wysokości zobowiązań dłużnika alimentacyjnego wobec Skarbu Państwa. O powyższym dłużnik alimentacyjny nie został poinformowany, mimo, że kurator ustanowiony podejmował wszelkie czynności w celu nawiązania kontaktu i ustalenia miejsca pobytu strony. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz kuratora adw. J. S. kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kurator podkreślił, że skarżący powinien zostać prawidłowo zawiadomiony o ciążących na nim zobowiązaniach alimentacyjnych jak również o zwrocie wypłaconego świadczenia osobie uprawnionej. Do tej chwili dłużnik o niczym nie wie. Z akt sprawy nie wynika aby J.J. uchylał się od zobowiązań alimentacyjnych gdyż o takim zobowiązaniu nie miał wiedzy. Nadto w ocenie kuratora organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia jego faktycznego miejsca pobytu, co w konsekwencji winno było skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie wystąpiła nieważność postępowania, o której mowa art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. albowiem strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Jak wynika z akt sprawy, skargę do Sądu I instancji wniósł przedstawiciel strony ustanowiony przez sąd powszechny dla osoby nieobecnej, w trybie art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile postanowieniem sądu ustanowiony zostaje kurator celem reprezentowania interesów strony w postępowaniu administracyjnym, to dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji nieobecnej strony i obrony jej interesów we wskazanym postępowaniu należy dopuścić możliwość podjęcia przez kuratora w imieniu strony czynności polegającej na wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję (por. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2012 r., I OSK 1796/12, LEX nr 1332334). A zatem wniesienie przez adw. J. S. w imieniu J.J. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było dopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiciel strony ustanowiony w trybie art. 34 § 1 k.p.a. nie może jednak reprezentować jej przed sądem administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 78 P.p.s.a. jeżeli stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, ma być doręczona skarga lub inne pismo w postępowaniu sądowym albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony jej praw, doręczenie może do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego na wniosek osoby zainteresowanej przez sąd orzekający. Kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu może być zatem ustanowiony w trybie art. 78 w zw. z art. 79 § 1 P.p.s.a. tylko na wniosek osoby zainteresowanej. Przez to pojęcie należy rozumieć stronę i podmioty działające w postępowaniu na prawach strony. W myśl art. 12 P.p.s.a. ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to uczestnika postępowania. Wykładnia systemowa powyższego przepisu prowadzi do konkluzji, że stanowi on o trzech odrębnych kategoriach podmiotów: stronie (art. 32 P.p.s.a.), uczestniku postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.), uczestniku postępowania (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Z powołanych przepisów wynika, że Sąd nie może ustanowić kuratora z urzędu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustanowił kuratora w trybie art. 78 w zw. z art. 79 § 1 P.p.s.a. na wniosek przedstawiciela strony ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Tymczasem przedstawiciel dla osoby nieobecnej nie jest osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 78 P.p.s.a., gdyż nie należy do żadnej kategorii podmiotów mogących być stroną lub uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jeśli więc Sąd I instancji nie mógł działać w tej sprawie również z urzędu, to ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu należy uznać za dokonane z naruszeniem art. 78 P.p.s.a. Uchybienie to bezpośrednio wpłynęło, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na możność strony do działania w postępowaniu i stanowiło wyłączoną przyczynę pozbawienia sposobności obrony jej praw. Na skutek wadliwego ustanowienia kuratora strona nie mogła podjąć obrony swoich praw (czy to osobiście, czy przez ustanowionego przez siebie pełnomocnika), a taki stan rzeczy stanowiłby podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 271 pkt 2 P.p.s.a. W orzecznictwie z kolei przyjmuje się, że pozbawienie strony możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, o której mowa w art. 271 pkt 2 P.p.s.a., stanowić może przesłankę nieważności postępowania sądowego wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W sytuacji, gdy żaden z podmiotów zainteresowanych (w tym organ II instancji) nie wystąpił z wnioskiem o ustanowienie kuratora, postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z 25 października 2013 r., I OZ 1004/13, LEX nr 1612186). Skuteczne wniesienie skargi i ewentualne zawieszenie postępowania daje zaś szansę na to, że strona będzie mogła podjąć obronę swoich praw, jeżeli jej miejsce pobytu zostanie ustalone przed możliwością umorzenia postępowania w sprawie (art. 130 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Do tego czasu Sąd I instancji może podejmować czynności, które mają na celu podjęcie postępowania (art. 127 § 3 P.p.s.a.). Powyższą ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, Sąd I instancji weźmie pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stwierdzona nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, oparta na art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.