I OZ 1004/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dnia 25 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1026/12 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że pismem z dnia 15 marca 2012 r. adwokat K. H. – O., działając w charakterze kuratora dla nieobecnego J. N., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Knurów przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego – J. N. należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 342/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę z uwagi na nieuzupełnienie w terminie jej braku formalnego poprzez niezłożenie dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania skarżącego. W piśmie z dnia 22 czerwca 2012 r. kurator dla nieobecnego wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyżej wymienione postanowienie, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania prowadzący do pozbawienia skarżącego możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie złożyła wniosek o przyznanie dla niej wynagrodzenia na podstawie art. 250 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1796/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, wskazując, że w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki pozwalające na uznanie, iż w sprawie wystąpił dający się uzupełnić w terminie 7 dni brak formalny skargi. Zauważono, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Mikołowie z dnia [...] września 2011r., sygn. akt [...], ustanowiono dla J. N. kuratora w osobie adwokata K. H. – O. celem reprezentowania jego interesów w postępowaniu administracyjnym, a tym samym dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji nieobecnej strony i obrony jej interesów należało dopuścić możliwość podjęcia przez kuratora J. N. czynności polegającej na wniesieniu w jego imieniu do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję. W wykonaniu zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z dnia 7 grudnia 2012 r. wezwano adwokata K. H. – O. do nadesłania informacji, czy ustaliła miejsce pobytu J. N., w terminie 7 dni pod rygorem zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie adwokat K. H. – O. w piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r. oświadczyła, że "do dnia dzisiejszego niestety nie ustaliła miejsca pobytu J. N.". Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1026/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe ze względu na nieznane miejsce pobytu skarżącego. Na w/w postanowienie kurator dla nieobecnego wniosła zażalenie. W jego uzasadnieniu wskazała, że na podstawie postanowienia z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1796/12, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził jej uprawnienie procesowe do działania w charakterze kuratora ustanowionego dla J. N., w tym do złożenia skargi. Postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OZ 164/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie wskazując, iż po wniesieniu skargi przez kuratora Sąd powinien był podjąć dalsze czynności celem zapewnienia osobie nieznanej z miejsca pobytu możliwości obrony jej praw, w szczególności poprzez pouczenie stron, które działają bez adwokata lub radcy prawnego o treści art. 78 i art. 79 p.p.s.a. dotyczących instytucji ustanowienia kuratora w postępowaniu sądowym. Następnie w wykonaniu zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z dnia 22 marca 2013 r. pouczono organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach o treści art. 78 i art. 79 P.p.s.a. oraz o możliwości wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla skarżącego nieznanego z miejsca pobytu. Jednocześnie wezwano adwokata K. H. – O. do nadesłania informacji po pierwsze, czy ustaliła miejsce pobytu skarżącego i po drugie, czy zwróciła się do podmiotu uprawnionego do występowania w sprawie, np. prokuratora o złożenie wniosku w przedmiocie ustanowienia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu skarżącego na potrzeby toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na to wezwanie adwokat K. H. – O. pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. ponownie oświadczyła, że nie ustaliła miejsca pobytu skarżącego. Dodała również, iż wystąpiła do Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o ustanowienie jej kuratorem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie wystąpił z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla J. N. w postępowaniu sądowoadministracyjnym w osobie adwokat K. H. – O. Natomiast Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód w piśmie z dnia 16 maja 2013 r. oświadczył, że nie występuje z wnioskiem o ustanowienie kuratora w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż adwokat K. H. – O. pismem z dnia 8 maja 2013 r. cofnęła swój wcześniejszy wniosek w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach pismem z dnia 21 maja 2013 r. również poinformowało, że nie zamierza występować z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla J. N. W wykonaniu zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z dnia 3 czerwca 2013 r. zwrócono się do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Wydziału Udostępniania Danych w Warszawie o nadesłanie informacji na temat aktualnego miejsca zameldowania J. N. urodzonego [...] 1971 r., legitymującego się numerem PESEL [...], ostatnio zamieszkałego w O. przy ul. [...]. W odpowiedzi na to wezwanie Centrum Personalizacji Dokumentów MSW pismem z dnia 5 lipca 2013 r. poinformowało, że J. N. zameldowany był od 14 września 1993 r. do 14 września 1996 r. przy ul. [...] w K. (pobyt czasowy), natomiast od 20 grudnia 1999 r. do 25 września 2002 r. przy ul. [...] w Ł. G. (pobyt stały). Ponadto wskazano, iż ostatnia aktualizacja danych skarżącego miała miejsce dnia 25 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu obecnie zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył brzmienie przepisu art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli na skutek braku albo wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu. Sąd zaznaczył, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem celowość podjęcia na podstawie przepisu art. 125 § 1 p.p.s.a. decyzji o zawieszeniu postępowania pozostawiona została ocenie sądu. Obowiązkiem sądu jest rozważenie, a w konsekwencji i wyjaśnienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FZ 182/12, LEX nr 1137696). Poza tym zawieszenie postępowania, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a. może mieć miejsce, jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu strony skarżącej albo niewykonania przez tę stronę innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu. Przepis odnosi się do adresu skarżącego, a nie innych (ewentualnych) uczestników postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FZ 302/10, LEX nr 742420). Dalej Sąd ten podniósł, że w niniejszym postępowaniu skargę w imieniu J. N. wniosła kurator dla nieobecnego adwokat K. H. – O., która została ustanowiona w tym charakterze w postępowaniu administracyjnym – wspomnianym wyżej postanowieniem Sądu Rejonowego w Mikołowie. Ze wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w motywach postanowienia z dnia 7 marca 2013 r. wynika, że kurator ustanowiony dla skarżącego w postępowaniu administracyjnym był umocowany jedynie do wniesienia skargi, natomiast zapewnienie skarżącemu obrony jego praw w toku postępowania sądowoadministracyjnego wymaga podjęcia dalszych czynności procesowych. Sąd podkreślił, że stosując się do tych wiążących wskazań, konieczne jest rozważenie kwestii zawieszenia postępowania w związku z nieznanym miejscem pobytu skarżącego i niewystąpieniem z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla niego przez uprawniony podmiot, czyli osobę zainteresowaną. Zaznaczył, że w świetle art. 78 i art. 79 p.p.s.a. sąd z urzędu nie może ustanowić kuratora dla nieobecnego, gdyż ustanowienie tego kuratora następuje na wniosek osoby zainteresowanej, którą jest przede wszystkim strona, czyli skarżący i organ, jak również uczestnik postępowania działający na prawach strony oraz prokurator. W niniejszej sprawie, na skutek działania adwokat K. H. – O. z wnioskiem o ustanowienie jej kuratorem wystąpił nieuprawniony podmiot, tzn. organ pierwszej instancji, który nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego tak samo nieuprawnionym podmiotem jest sam kurator dla nieobecnego. Jednocześnie Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaniechali wystąpienia z tym wnioskiem. Poza tym Sąd podjął dodatkowe działania, aby ustalić miejsce pobytu skarżącego, w szczególności wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW, jednakże nie przyniosły one zamierzonego skutku. Reasumując Sąd meriti podał, że z powodu nieznanego miejsca pobytu skarżącego oraz braku wniosku osoby zainteresowanej o ustanowienie dla niego kuratora została spełniona przesłanka zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W zażaleniu na to postanowienie adwokat K. H. – O., działająca jako kurator dla nieobecnego J. N., domagała się jego uchylenia. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek do zawieszenia postępowania i ograniczenie w ten sposób prawa skarżącego do sądu, oraz pomimo tego, iż w dniu 23 kwietnia 2013 r. został złożony przez zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie wniosek o ustanowienie kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym dla skarżącego J. N.; b) art. 78 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż osobą zainteresowaną jest jedynie strona, jak również uczestnik postępowania działający na prawach strony oraz prokurator, zaś reprezentujący organ I instancji zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie nie był uprawniony do złożenia wniosku o ustanowienie kuratora dla nieobecnego. W jego uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "osoby zainteresowanej", którym to posłużył się ustawodawca w treści przepisu art. 78 p.p.s.a. W tekście tego aktu prawnego ustawodawca rozróżnia pojęcie strony, uczestnika postępowania, a nadto osoby zainteresowanej i strony zainteresowanej. W ocenie kuratora tym pojęciom nie można nadać tego samego znaczenia. Kurator podniosła, że pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 32 p.p.s.a., wedle którego stronami są organ oraz skarżący. Za uczestnika postępowania, zgodnie z brzmieniem art. 33 p.p.s.a., została uznana osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego bądź też osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Dalej autorka zażalenia wyjaśniła, że z definicji "osoby zainteresowanej" zawartej w art. 78 p.p.s.a. wynika, iż osobą zainteresowaną jest przede wszystkim strona, jak również uczestnik postępowania działający na prawach strony oraz prokurator. Zgadza się, że organ I instancji, a to w niniejszej sprawie działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Knurowa zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II FZ 96/08 (publ. POP 2009/6/557), i z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 195/08 (publ. POP 2009/6/557). Wszak przywołany katalog podmiotów nie wyczerpuje pojęcia "osoby zainteresowanej", zatem nietrafne jest założenie, że z uwagi na to, iż organ I instancji nie jest stroną postępowania nie ma uprawnienia do złożenia wniosku o ustanowienie kuratora. Autorka zażalenia wyjaśniła, że zakładając racjonalność ustawodawcy nie sposób przyjąć, iż mnożyłby pojęcia, jeśli mógłby w sposób przejrzysty posłużyć się pojęciami, które zostały już przez niego zdefiniowane w akcie prawnym i w sposób jasny wskazywałyby krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o ustanowienie kuratora. W jej ocenie ustawodawca na potrzeby sytuacji określonej w hipotezie art. 78 p.p.s.a. wprowadził pojęcie "osoby zainteresowanej", a jego wolą jest nadanie temu pojęciu znaczenia szerszego niż w dokonanej przez Sąd meriti interpretacji. Na marginesie podniosła, iż w art. 81 p.p.s.a. mowa jest o "stronie zainteresowanej", której nie można utożsamiać z "osobą zainteresowaną", skoro sam ustawodawca wprowadził kolejną kategorię podmiotów. Podkreśliła, że przykładowo pewne podmioty niebędące stronami są zainteresowane rozstrzygnięciem postępowania, np. może nim być zainteresowana osoba posiadająca interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy bądź też organ, który chciałby mieć wiedzę na temat swoich ewentualnych uchybień celem uniknięcia ich w przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 78 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, ma być doręczona skarga lub inne pismo w postępowaniu sądowym albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony jej praw, doręczenie może do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego na wniosek osoby zainteresowanej przez sąd orzekający. Z przepisu tego wynika, że ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu jest możliwe wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej. Pod tym pojęciem należy rozumieć stronę i podmioty działające w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 12 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 128/09, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast zgodnie z art. 12 p.p.s.a. ilekroć jest mowa w ustawie o stronie, rozumie się przez to uczestnika postępowania. Wykładnia systemowa powyższego przepisu prowadzi do konkluzji, że stanowi on o trzech odrębnych kategoriach podmiotów: stronie (art. 32), uczestniku postępowania na prawach strony (art. 33 § 1) oraz uczestniku postępowania (art. 33 § 2). A zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w zażaleniu, że wolą ustawodawcy było nadanie pojęciu osoba zainteresowana szerszego znaczenia. Ustawodawca jednoznacznie ustanowił trzy kategorie podmiotów, które mogą występować w tym charakterze. Wskazane w przepisie art. 33 p.p.s.a. kategorie uczestników, oprócz innego sposobu inicjacji udziału w postępowaniu, różnią się jeszcze odmiennymi cechami, które muszą wystąpić, aby można było je zakwalifikować do danego kręgu. Odnosząc powyższe wywody do stanu niniejszej sprawy, godzi się przyznać rację Sądowi pierwszej instancji gdy przyjmuje on, że z wnioskiem o ustanowienie kuratora w sprawie dotąd wystąpił nieuprawniony podmiot, tzn. zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie, który w sprawie nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Jak słusznie zwrócił uwagę ten Sąd, zarówno uprawniony Prokurator zaniechał wystąpienia do Sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora (k. 144), jak też z uprawnienia o wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie kuratora nie skorzystało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (k. 146). Ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu jest możliwe wyłącznie na wniosek strony, uczestnika postępowania na prawach strony oraz uczestnika postępowania. W niniejszej sprawie zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie, który nie jest żadnym z w/w podmiotów nie mógł wystąpić z wnioskiem o ustanowienie kuratora. Skoro nadto sąd administracyjny z urzędu nie może ustanowić kuratora, zasadnym było zawieszenie niniejszego postępowania. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu. W konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem wystąpiły przesłanki w nim uregulowane. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.