II FZ 195/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA : Edyta Anyżewska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia Gminy i Miasta K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Gl 312/07 w zakresie odrzucenia wniosku Gminy i Miasta K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku w sprawie ze skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2006 r. postanawia: oddalić zażalenie. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Gl 312/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił – na skutek skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w R. – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2006 r. Odpis powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem doręczony został z urzędu stronom postępowania, tj. organowi odwoławczemu w dniu 24 grudnia 2007 r. oraz stronie skarżącej (poprzez pełnomocnika) w dniu 2 stycznia 2008 r. Wyrok stał się prawomocny z dniem 2 lutego 2008 r. (prawomocność stwierdzono postanowieniem z dnia 18 lutego 2008 r.). W piśmie z dnia 4 marca 2008 r. Gmina i Miasto K. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wskazanego wyroku, dołączając wniosek o dokonanie tych czynności sądowych. W motywach wniosku Gmina podniosła, iż wynik postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki Gminy w zakresie ustalenia zobowiązania podatkowego stanowiącego jej dochód. Zaskarżona decyzja dotyczy bowiem stosunku prawnopodatkowego pomiędzy stroną skarżącą (podatkowym dłużnikiem) a Gminą (podatkowym wierzycielem). Gmina powinna być w tym stanie rzeczy traktowana jako strona, a jej interes prawny wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 203, poz. 1966 ze zm.). Gmina nie była jednak traktowana jako strona postępowania sądowoadministracyjnego, mimo że uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, i nie mogła złożyć w terminie wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku. O zapadłym rozstrzygnięciu dowiedziała się w dniu 27 lutego 2008 r. z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stąd Gmina nie ponosi winy w uchybieniu terminu, gdyż nie została powiadomiona o terminie rozprawy. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r. Sąd wojewódzki odrzucił wniosek Gminy stwierdzając, że jest on niedopuszczalny w świetle art. 88 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Sąd zauważył, że przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu został złożony przez podmiot, nie będący ani stroną (w rozumieniu art. 32 P.p.s.a.) ani też uczestnikiem postępowania (art. 33 § 1 P.p.s.a.), a zatem niemający legitymacji procesowej do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Status uczestników postępowania z mocy prawa (art. 33 § 1 P.p.s.a.) mają podmioty legitymowane potencjalnie do wniesienia skargi, które z tego uprawnienia nie skorzystały, a występowały w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym (por. J. Borkowski: Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, część II, Monitor Prawniczy 2003, nr 8, s. 348). Gmina takim podmiotem nie jest. Decyzję wymiarową w przedmiocie podatku od nieruchomości wydał w niniejszej sprawie – jako organ podatkowy I instancji – Burmistrz Miasta i Gminy K. Żaden przepis prawa nie przyznaje uprawnienia organowi I instancji do przekształcania się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. post. NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2159/00, LEX nr 46440). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164). W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina zarzuciła naruszenie art. 33 § 1, art. 86 § 1 i art. 88 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uznanie, że Gmina nie może być "stroną przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji wydawał Burmistrz tej Gminy". Na tej podstawie Gmina wniosła o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku z dnia 20 listopada 2007 r., 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi wojewódzkiemu, 3) zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych (w tym zastępstwa procesowego). Ponadto Gmina wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 33 § 1 P.p.s.a. – w zakresie w jakim pozbawia prawa do udziału w stepowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy I instancji decyzję podatkową (a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku) – jest zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W motywach zażalenia Gmina podtrzymała argumentację, że jej interes prawny wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Podatek od nieruchomości stanowi dochód Gminy w związku z czym ma ona interes prawny w postępowaniu sądowym dotyczącym zobowiązania strony skarżącej w tym podatku. Gmina występuje w takiej sytuacji jako wierzyciel podatkowy, natomiast podatnik jak dłużnik. Nie można interpretować art. 33 § 1 P.p.s.a. w ten sposób, by pozbawić statusu strony podmiotu, o prawach i obowiązkach którego się rozstrzyga. W ocenie Gminy przepis ten powinien gwarantować jej ochronę przed bezzasadnymi decyzjami organów odwoławczych albo nietrafnymi wyrokami sądów administracyjnych I instancji. Uznanie, że gmina nie może być stroną takiego jak niniejsze postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzi do przyjęcia tezy o sprzeczności tego przepisu z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji, które nakazują zapewnić gminie możliwość ochrony swoich praw właścicielskich przed sądem (tu w zakresie prawa podatkowego). Należy w związku z tym uznać Gminę za uczestnika przedmiotowego postępowania sądowego (na potwierdzenie tego stanowiska powołano orzecznictwo Sądu Najwyższego). Sąd wojewódzki powinien był w tej sytuacji zawiadomić Gminę o terminie rozprawy, czego nie uczynił, w związku z czym Gmina nie zawiniła (w świetle art. 86 § 1 P.p.s.a.) w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i jego doręczenie. Dodatkowo w zażaleniu podkreślono, że ochronę sądową gminie gwarantuje także art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Końcowo – w zakresie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego – Gmina podkreśliła, że z podobnym pytaniem, tyle że dotyczącym art. 50 P.p.s.a., wystąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (post. z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/GL 660/04, niepubl.), a sprawa toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 14/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 88 (zdanie pierwsze) P.p.s.a. wniosek o przywrócenie terminu, który jest niedopuszczalny z mocy ustawy, sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Sąd wojewódzki uznał, że taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku i odrzucił żądanie wnioskodawcy. Wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. i jego doręczenie złożyła bowiem Gmina, która nie jest legitymowana do występowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na treść art. 32 i art. 33 § 1 P.p.s.a. Powyższe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, jest w ocenie Sądu odwoławczego oczywiście uzasadnione, czego nie podważają zarzuty obecnie rozpoznawanego zażalenia. Bez wątpienia Gmina nie była stroną postępowania przed Sądem I instancji w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. Tą bowiem może być tylko skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Organem takim co do zasady (w szczególności odnośnie do decyzji administracyjnych) – zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. – jest organ odwoławczy. Ostatnio wymienione przepisy dopuszczają bowiem wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia (np. odwołania) w postępowaniu administracyjnym. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi do Sądu wojewódzkiego była bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie wymiarowe organu wykonawczego Gminy i Miasta K. (Burmistrza). Stąd to Kolegium było stroną postępowania przed Sądem wojewódzkim. Oczywiste jest również, że odnośnie do Gminy – której organ wykonawczy wydał (w imieniu tej jednostki samorządu terytorialnego) decyzję pierwszoinstancyjną w kontrolowanym przez Sąd wojewódzki postępowaniu podatkowym – nie ma zastosowania art. 33 § 2 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wnosząca zażalenie Gmina upatruje swojej legitymacji procesowej w treści art. 33 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Uprawnienie do bycia uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione więc zostało od istnienia interesu prawnego w sprawie. W świetle orzecznictwa sądowego i poglądów piśmiennictwa interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. np. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997/2/89; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994/10/199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88-89). Istnienie interesu prawnego Gmina uzasadnia tym, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego źródłem jej dochodów własnych jest podatek od nieruchomości, którego dotyczy zaskarżona do Sądu wojewódzkiego decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Gmina jest "wierzycielem podatkowym". Argumentacja ta nie dowodzi, że Gmina, jako osoba prawna wykonująca zadania publicznoprawne w ramach wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), ma interes prawny postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym decyzji wymiarowej organu odwoławczego. Powyższe wskazuje jedynie na to, że Gmina ma interes faktyczny w tym, aby przychody z podatku stanowiącego jej dochód były jak największe. Decyzja Kolegium niewątpliwie bowiem wpływa na wysokość dochodów Gminy z tytułu podatku od nieruchomości. Interes fiskalny (jako rodzaj interesu faktycznego) nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym, który swoje źródło musi mieć w konkretnym przepisie prawa materialnego. Nie jest takim przepisem powołany przez Gminę art. 4 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który wskazuje jedynie, że podatek od nieruchomości jest źródłem jej dochodów własnych (nie tworzy natomiast po stronie Gminy skonkretyzowanego roszczenia związanego z tym podatkiem). Należy w tym kontekście zauważyć, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) przyjęto, że w sprawach, w których gmina ma interes prawny (konkretna sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy) jej organ wykonawczy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Oznacza to, że w sprawach, w których występuje własny interes prawny gminy, jej organ nie może wydawać decyzji w I instancji (bowiem podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła, co potwierdza, że przedmiot postępowania nie dotyczył interesu prawnego Gminy, a organ Gminy działał w tej sprawie tylko jako organ podatkowy I instancji. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że w doktrynie i judykaturze (także najnowszej) dominuje pogląd, iż przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (imperium), niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego (nawet gdy taki istnieje) w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Wyznaczenie bowiem organowi samorządu terytorialnego roli organu administracji publicznej oznacza, iż broni on interesu jednostki samorządowej w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie (por. w/w uchwałę NSA o sygn. akt OPS 1/03; zob. też w/w wyrok NSA o sygn. akt OSK 1017/04; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1703/04, LEX nr 230127, post. NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 708/05, niepubl.; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006 s. 138-139; A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r., s. 129 i n. oraz powołana tam literatura). Pogląd ten jest podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Przykłady odmiennego stanowiska powołuje Gmina w zażaleniu (orzeczenia SN – sygn. akt III RN 104/00, OSNP 2002/1/4; sygn. akt III RN 165/01, OSNP 2003/1/3; sygn. akt III RN 172/01, M.Prawn. 2002/24/1107; sygn. akt III RN 177/01, OSNP 2003/20/479; sygn. akt III RN 189/01, OSNP 2002/8/177; pytanie prawne WSA w Gliwicach do Trybunału Konstytucyjnego – post. o sygn. akt II SA/Gl 660/04). Abstrahując od polemiki z tezami w tych orzeczeniach wywiedzionymi należy zauważyć, że wszystkie one odnoszą się do sporów dotyczących nieruchomości stanowiących własność gminy, z którego to prawa (dominium) wywodzono interes prawny jednostki samorządu terytorialnego i tym samym jej legitymację procesową. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, jak już wyżej zauważono, nie może być mowy o interesie prawnym Gminy (ma ona jedynie interes faktyczny w sprawie). Stąd też poglądy wyrażone w tych orzeczeniach nie są adekwatne w przedmiotowym przypadku. Konkludując należy stwierdzić, że Gmina nie mogła występować przez Sądem wojewódzkim w przedmiotowej sprawie. Jej wniosek (o przywrócenie terminu), złożony w tym postępowaniu, był zatem niedopuszczalny z mocy ustawy (w szczególności z uwagi na treść art. 32 i art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a.) w rozumieniu art. 88 P.p.s.a. i jako taki podlegał odrzuceniu (co też Sąd I instancji uczynił zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r.). Zaznaczyć przy tym należy, że art. 86 § 1 P.p.s.a. nie ma w takiej sytuacji zastosowania (skoro wniosek nie został merytorycznie rozpatrzony). Wskazać też trzeba, że nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie potrzeba kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (w trybie art. 193 Konstytucji), czego domaga się Gmina. Nie sposób bowiem uznać, że na gruncie analizowanego stanu faktycznego i prawnego powstała wątpliwość, co do zgodności art. 33 § 1 P.p.s.a. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji (w szczególności zważywszy na brak interesu prawnego Gminy w sprawie). Końcowo odnotować również należy, że odnośnie do legitymacji Gminy i Miasta K. do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia organu odwoławczego (Kolegium) w stosunku do organu wykonawczego tej jednostki samorządowej (Burmistrz), Naczelny Sąd Administracyjny już się wypowiedział, wyjaśniając Gminie, iż takowej legitymacji nie posiada (por. post. NSA z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II FZ 96/08, niepubl.). Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.