I OZ 164/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia adw. K. H.O działającej jako kurator dla nieobecnego J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1026/12 o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 lutego 2012 roku nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 15 marca 2012 r. adwokat K.H.O., działając w charakterze kuratora dla nieobecnego J. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Knurów przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Knurowie z dnia 30 listopada 2011 r. Nr [...] w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego – J. N. należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 kwietnia 2012 r. organ wniósł o pozostawienie powyższej skargi bez rozpoznania, ewentualnie o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 kwietnia 2012 r. wezwano kuratora dla osoby nieobecnej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania skarżącego w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Korespondencja sądowa zawierająca odpis powyższego zarządzenia została skutecznie doręczona kuratorowi dla osoby nieobecnej w dniu 2 maja 2012 roku co wynika z dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sądowych (k. 10). Jednakże w zakreślonym terminie brak formalny skargi nie został uzupełniony. Postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę z uwagi na nieuzupełnienie w terminie powyższego braku formalnego. Następnie pismem z dnia 22 czerwca 2012 roku kurator dla nieobecnego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wymienione postanowienie. W treści skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania prowadzący do pozbawienia skarżącego możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki by można było uznać, iż wystąpił dający się uzupełnić w terminie 7 dni brak formalny skargi oraz zauważono, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Mikołowie z dnia 28 września 2011 roku sygn. akt III RNs 108/11 ustanowiono dla J. N. kuratora w osobie adwokata K. H. O. celem reprezentowania jego interesów w postępowaniu administracyjnym a tym samym dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji nieobecnej strony i obrony jej interesów należało dopuścić możliwość podjęcia przez kuratora, w imieniu J. N., czynności polegającej na wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję. W wykonaniu zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z dnia 7 grudnia 2012 r. wezwano adwokata K. H. O. do nadesłania informacji, czy ustaliła miejsce pobytu osoby nieobecnej – J. N. w terminie 7 dni pod rygorem zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie adwokat K. H. O. w piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r. oświadczyła, że "do dnia dzisiejszego niestety nie ustaliła miejsca pobytu J. N.". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z regulacją art. 125 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli na skutek braku albo wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu. Sąd zauważył, iż celowość podjęcia na podstawie przepisu art. 125 § 1 P.p.s.a. decyzji o zawieszeniu postępowania pozostawiona została ocenie sądu. Uznanie to nie może być dowolne. Stąd też obowiązkiem sądu jest rozważenie, a w konsekwencji i wyjaśnienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie (postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FZ 182/12). Ponadto przesłanka zawieszenia postępowania sądowego wskazana w art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostały wyczerpane wymagane w danych okolicznościach czynności sądu zmierzające do nadania sprawie dalszego biegu, a więc zobowiązanie stron do wskazania adresu uczestnika postępowania, a także w razie potrzeby pouczenia o prawie do złożenia wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (postanowienie NSA z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II OZ 792/11). Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu skargę w imieniu J. N. wniósł kurator dla nieobecnego adwokat K. H. O., działający na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Mikołowie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt III RNs 108/11. Sąd będąc związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym dnia 23 sierpnia 2012 r. zbadał, czy są podstawy do zawieszenia postępowania sądowego w związku z nieznanym miejscem pobytu skarżącego i uznał, iż w oparciu o akta sprawy, w szczególności pismo kuratora z dnia 18 grudnia 2012 r. spełniona została przesłanka z art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła adwokat K. H.O., działająca jako przedstawiciel nieobecnego J. N., zaskarżając postanowienie w całości. W zażaleniu podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia i ograniczenie w ten sposób prawa skarżącego do sądu, mimo iż w postępowaniu administracyjnym został ustanowiony kurator; 2) art. 78 P.p.s.a. w zw. z art. 34 k.p.a. i w zw. z art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788), dalej "k.r.o." poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego jest niewystarczające dla celów postępowania sądowoadministracyjnego i koniecznym jest złożenie przez kuratora wniosku o ustanowienie kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz przyjęcie, iż kuratorowi ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym przysługuje status "osoby zainteresowanej", która może złożyć wniosek o ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego;; 3) art. 31 § 1 zd. 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie w ten sposób prawa skarżącego do sądu. Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na obecnym etapie postępowania konieczna jest ocena prawidłowości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie zawieszenia postępowania sądowego. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu zawiesić postępowanie, jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu. Podkreślić należy, iż przepis ten odnosi się do adresu skarżącego a nie innych uczestników postępowania. Zarządzenie wskazane w art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie może więc odnosić się do obowiązku ustalania przez strony adresów czy miejsc zamieszkania stron procesu sądowoadministracyjnego. Treścią takiego orzeczenia mogą być tylko takie nakazy, które wynikają z przepisów prawa i nie pozostają w sprzeczności z podstawowymi zasadami, choćby zasadą równości stron. (Z. Czarnik, Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na niemożność nadania biegu sprawie, Administracja 2008/2/5). W niniejszej sprawie, kurator w osobie adwokata został ustanowiony do reprezentowania interesów J. N. w postępowaniu administracyjnym. Należy jednak przyjąć, jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2012 r. (I OSK 1796/12), że umocowanie kuratora do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego obejmuje też uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy więc przyjąć, że kurator dla nieobecnego ustanowiony przez sąd opiekuńczy na podstawie art. 34 k.p.a. w zw. z art. 184 k.r.o. może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony. Po wniesieniu skargi przez tego kuratora Sąd powinien podjąć dalsze czynności celem zapewnienia osobie nieznanej z miejsca pobytu możliwości obrony jej praw. W szczególności na wniosek osoby zainteresowanej Sąd może ustanowić kuratora na podstawie art. 78 i 79 P.p.s.a. Ustanowienie kuratora do doręczeń może nastąpić wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej, którą może być organ, inny uczestnik postępowania lub inny podmiot uprawniony do występowania w sprawie, np. prokurator ((por. B. Dauter, komentarz LEX do art. 78 P.p.s.a.). W razie braku stosownego wniosku Sąd może zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, działając w oparciu o art. 6 P.p.s.a., powinien pouczyć strony, działające bez adwokata lub radcy prawnego, o treści art. 78 i 79 P.p.s.a., dotyczących stosowania instytucji ustanowienia kuratora w postępowaniu sądowym. Postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego, bez podjęcia przez WSA powyższych czynności, zapewniających stronie możliwość udziału w postępowaniu sądowym, zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowego z powodu braku możliwości ustalenia adresu uczestnika postępowania powinno być poprzedzone podjęciem przez Sąd czynności zapewniających stronom inicjatywę w tym względzie oraz pouczeniem stosownie do art. 6 P.p.s.a. o możliwości złożenia wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby, której miejsce pobytu nie jest znane, w oparciu o przepisy art. 78 i 79 tej ustawy. Regulacja zawarta w tych przepisach jest w istocie odzwierciedleniem przepisów normujących tę instytucję w postępowaniu cywilnym. Podobnie uregulowana jest instytucja zawieszenia postępowania sądowego, przy czym powołana przez Sąd I instancji przesłanka tj. brak możliwości nadania sprawie dalszego biegu, występuje również w procesie cywilnym (art. 177 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego). Jednocześnie zawarty w kpc przepis art. 195 § 1 odpowiednio stosowany na mocy art. 65 § 2 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd wezwie stronę (strony) do wskazania danych uczestnika postępowania, a w razie potrzeby pouczy o możliwości wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie kuratora. Ustalenie, że istnieje przesłanka zawieszenia postępowania sądowego jest uzależniona od oceny mających znaczenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Należy też mieć na uwadze dorobek myśli prawniczej sformułowany na tle stosowania analogicznie skonstruowanych unormowań kpc. W tym zakresie miarodajny jest pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 czerwca 1997 r. (II CKN 326/97, OSNC z 1997 r., nr 11, poz. 183), zgodnie z którym samo niewykonanie przez stronę wezwania sądu przewidzianego w art. 195 § 1 kpc nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 177 § 1 pkt 6 kpc. Reasumując, należy stwierdzić, że przesłanka zawieszenia postępowania sądowego wskazana w art. 125 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostały wyczerpane wymagane w danych okolicznościach czynności Sądu zmierzające do nadania sprawie dalszego biegu, a więc zobowiązanie stron do wskazania adresu uczestnika postępowania, a także w razie potrzeby pouczenie o prawie do złożenia wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Dlatego też powyższe uchybienia o charakterze procesowym powodują, że postanowienie o zawieszeniu postępowania należało uchylić. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 z związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.