II OSK 949/17

Dnia 10 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 368/16 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. S. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] grudnia 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji, w punkcie I – uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2015 r. i umarzającą postępowanie organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] marca 2007 r., a w punkcie II – w pozostałym zakresie oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Cieszyński decyzją z dnia [...] października 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B. i Z. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez dobudowę do segmentu klatki schodowej na działce nr [...] (obecny nr działki [...]) w Ustroniu przy ul. S. Decyzja ta została przeniesiona decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. z pierwotnych inwestorów na B. i W. N., a następnie zmieniona decyzją Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] marca 2007 r. H. S., reprezentowana przez Z. S., pismem z 18 grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2015 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z [...] października 2002 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z [...] marca 2007 r. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] marca 2007 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z [...] października 2002 r. Skarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane") i przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do przedstawionych przez skarżącą dowodów, na okoliczność niezgodności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. z obowiązującym planem zagospodarowania miasta Ustronia oraz dowodem wygaśnięcia decyzji, na skutek nie podjęcia robót w ustawowym terminie. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył również T. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] marca 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego dnia [...] października 2002 r., a w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2015 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Wojewody Śląskiego z [...] października 2015 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Cieszyńskiego z [...] marca 2007 r., wykracza poza zakres, w jakim zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe. Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2015 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] marca 2007 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Analizując skarżoną decyzję Wojewody Śląskiego w części dotyczącej decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. organ odwoławczy uznał, że decyzja ta nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. S., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Wojewody Śląskiego dotyczącej stwierdzania nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w tej części; zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej decyzja Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego art. 35 prawa budowlanego, przez brak sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i brak sprawdzenia zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy oraz bez wymaganych uzgodnień z Lekarzem Naczelnym Uzdrowiska Ustroń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. Przedstawiwszy szerokie wywody dotyczące art. 156 § 1 k.p.a. i problematyki nieważności decyzji, Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415; dalej u.o.z.p.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa budowlanego - obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonywał tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 u.o.z.p.). Skoro stosownie do ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja była zgodna z planem miejscowym, to była to ocena wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii, odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa (art. 47 u.o.z.p.). Sąd podzielił także ocenę organów, iż w sprawie tej nie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanej decyzji Burmistrza Miasta Ustroń z dnia [...] listopada 2001 r. W szczególności nie naruszono wymogów dotyczących odległości projektowanej zabudowy od granic działki - projektowana odległość dobudowywanej klatki schodowej - ścianą z otworami: ok. 4,50 m od granicy działki o nr ew. [...], ok. 32,00 m od granicy działki o nr ew. [...], ścianą bez otworów: ok. 4,00 m i od granicy działki o nr ew. [...]. Ponadto przedmiotowa inwestycja przewiduje "w poziomie poddasza klatki schodowej wejście (...) do projektowanego pokoju który powstanie nad częścią istniejącą" i w tej części nie wpływa na usytuowanie obiektów na działce inwestycyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku – w zakresie jego punktu II oddalającego skargę – wniosła H. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany pkt. II wyroku, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r., ewentualnie o uchylenie pkt II wyroku i przekazanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. do ponownego rozpoznania przez GINB, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 18 stycznia 2017 r. zarzucono naruszenie prawa materialnego – "art. 33 ust. 2 pkt 1" poprzez nie wzięcie pod uwagę, że do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączono wymaganych przez prawo uzgodnień oraz art. 34 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, poprzez nie uwzględnienie zarzutu, że projekt załączony do wniosku pozwolenie na budowę nie spełniał wymogów określonych w decyzji Burmistrza miasta Ustronia z [...] listopada 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie braku uzgodnień z Lekarzem Naczelnym Uzdrowiska (pkt 5) oraz "brakiem opracowania kompleksowo i nie sporządzeniem inwentaryzacji istniejącego budynku mieszkalnego i brakiem oceny jego stanu technicznego pod kątem rozbudowy" (pkt 7 decyzji), jak również ówcześnie obowiązującego art. 35 prawa budowlanego, poprzez nie sprawdzenie zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy oraz bez wymaganych uzgodnień z Lekarzem Naczelnym Uzdrowiska Ustroń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim wypada, że przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem zwyczajnym, lecz jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. i decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] marca 2007 r. Skarżąca kasacyjnie kwestionowała te decyzje uważając, że zostały one podjęte z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1953/14). W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazuje, aby kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie decyzja Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. rażąco – a więc w sposób oczywisty, czyli widoczny na pierwszy rzut oka – naruszała wskazywane w podniesionym zarzucie przepisy prawa materialnego. Zauważyć przy tym wypada, że przepisy te w analizowanym zarzucie nie zostały w sposób wyraźny określone. W odniesieniu do zarzutu naruszenia "art. 33 ust. 2 pkt 1" w skardze kasacyjnej nie podano, jakiej konkretnie ustawy jest to unormowanie i jedynie z kontekstu sprawy można przypuszczać, że chodzi tu o ustawę Prawo budowlane. W odniesieniu zaś do art. 35 prawa budowlanego nie sprecyzowano, które konkretnie jednostki redakcyjne tego artykułu miały zostać – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszone. Art. 35 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 października 2002 r., a więc w dniu podejmowania kwestionowanej decyzji, miał pięć ustępów, a jego ust. 1 miał trzy punkty, z których pkt 1 dzielił się na trzy podpunkty, oznaczone literami a, b i c. Merytorycznie rozpatrując podniesiony zarzut – w zakresie, w jakim pozwala jego sformułowanie, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować – należy stwierdzić, że podnoszona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja inaczej byłaby oceniana, gdyby podniesiono ją w postępowaniu zwyczajnym. Rozpatrywana sprawy prowadzona jest jednak w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, co sprawia, że to, co ewentualnie mogłoby odnieść skutek w postępowaniu zwyczajnym, gdy badane jest każde naruszenie prawa, nie może być uwzględnione w sytuacji, gdy badane jest jedynie rażące – a nie jakiekolwiek – naruszenie prawa. Zauważyć wypada, że okoliczności mające świadczyć o wadliwości decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r., sprowadzające się – według skargi kasacyjnej – do braku wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i braku zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie były przez skarżącą kasacyjnie kwestionowane w toku postępowania zwyczajnego. Okoliczności te wynikają z przeprowadzonej przez stronę analizy treści zarówno kwestionowanej decyzji z [...] października 2002 r., jak i decyzji Burmistrza Miasta Ustronia z [...] listopada 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas obowiązującego na terenie zainwestowania. Nie są to więc okoliczności jednoznaczne i oczywiste. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. została doręczona H. S. w dniu [...] października 2002 r., jednak wówczas skarżąca decyzji tej nie kwestionowała. Fakt ten również świadczy o braku oczywistości podnoszonego zarzutu. Nie przesądzając zatem, czy rzeczywiście decyzja Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] października 2002 r. została podjęta z naruszeniem prawa, stwierdzić należy, że nawet gdyby tak było, to nie było to naruszenie oczywiste. Odnosząc się do zawartych w motywach skargi kasacyjnej twierdzeń, że Sąd I instancji nie rozważył zarzutu, iż Wojewoda Śląski i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odnieśli się do faktu, że nie wybudowano klatki schodowej, której dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia 16 października 2002 r., co spowodowało, że ważność tej decyzji wygasła w 2004 r., należy stwierdzić, że niezrealizowanie decyzji, jak też jej ewentualne wygaśnięcie, nie mają wpływu na ocenę, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro więc przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia nieważności wspomnianej decyzji, to okoliczność, czy decyzja ta została zrealizowana, czy być może wygasła, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Dlatego organy obu instancji przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej nieważności decyzji nie miały powodu zajmować się tymi okolicznościami, a Sąd I instancji prawidłowo nie zakwestionował tego stanowiska. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.