II SA/Rz 1125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1125/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M. K. jest wydana na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...], dotycząca nakazu przywrócenia działki do stanu pierwotnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w związku z wnioskami skarżącej, [...] stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr 2349/13 i 2349/9 w J., ze szkodą dla działek sąsiednich o nr 2350/8 i 2349/5. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] odmówił nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wobec nie wystąpienia szkody na gruntach sąsiedzkich. Rozstrzygnięcie to uchylono decyzją SKO z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] z powodu wadliwie ustalonego kręgu stron postępowania oraz stanu faktycznego sprawy, wobec czego decyzję o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego uznano za przedwczesną. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Burmistrz nakazał właścicielom działek nr 2349/13 i 2349/9 przywrócenie do stanu poprzedniego części ww. nieruchomości. Również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], bowiem organ I instancji w toku postępowania nie przesłuchał świadków podanych przez M. K., zaś decyzję wydano w oparciu o niejasną i niespójną opinię biegłego. Tymczasem analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała, aby zmiana stanu wody na powyższych nieruchomościach wpływała szkodliwie na grunty sąsiednie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił nałożenia na właścicieli działek nr 2349/13 i 2349/9 obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...]. Wskutek złożonej skargi w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z 10 lutego 2015 r. sygn. II SA/Rz 1175/14 uchylił decyzję SKO z [...] lipca 2014 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...]. Sąd stwierdził, iż organy naruszyły przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż rozstrzygnięcia wyraźnie rozmijają się z treścią opinii biegłego w zakresie, w jakim dowód ten stwierdza zaistnienie szkód na działce stanowiącej własność M. K. Zdaniem Sądu biegła w sposób jednoznaczny stwierdziła wystąpienie szkody na działce 2350/8, zaś organy obu instancji doszły do wniosku, że specjalista w dziedzinie zmiany stosunków wodnych uznał, że szkoda na tej działce nie zaistniała. W ocenie Sądu organy niewłaściwie oceniły materiał dowodowy i nie wyprowadziły z tej oceny właściwych wniosków. Jeżeli organy chciały zająć stanowisko inne niż to które zaprezentowano w opinii biegłego, to powinny wykazać przyczyny dla których odmawiają wiarygodności sporządzonego przez biegłą dowodu. Zaznaczono, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, tj. dokonane wizje lokalne w terenie oraz sporządzona w sprawie opinia hydrologiczna biegłej T. P. (uprawnionej do kierowania robotami budowlanymi o specjalności wodno-melioracyjnej) wykazały jednoznacznie, że poprzez nawiezienie znacznych ilości ziemi na działki nr 2349/9 i 2349/13 Państwo G. zmienili stan wody na gruncie tych działek. W dalszej kolejności Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) odmówił wydania decyzji nakazującej A. G. oraz M. G. właścicielom działek nr ewid. 2349/13 i 2349/9 w Jaśle przywrócenia do stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została uchylna mocą decyzji SKO z [...] listopada 2015 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) nakazał A. G. oraz M. G., właścicielom działek nr ewid. 2349/13 i 2349/9, obręb [...], położonych w J. przy ul. [...], przywrócenie do stanu pierwotnego pasa o szerokości 1,2 m części działek nr ewid. 2349/13 oraz nr ewid. 2349/9 graniczących z działką nr ewid. 2350/8. Również i ta decyzja została uchylona na podstawie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia istniejącego obecnie stanu faktycznego na gruncie, mając na uwadze podnoszoną przez Państwa G. sprawę podwyższenia poziomu działki nr 2350/8 oraz wybudowanie ogrodzenia przez właścicielkę tej działki. Niezbędne było ustalenie jaki obecnie kształt mają sporne działki, czy nadal występują szkody na gruncie sąsiednim oraz czy zaproponowany przez biegłą sposób zapobieżenia szkodom jest aktualny i wykonalny w świetle obecnie istniejącego na gruncie stanu faktycznego oraz czy spełni swoje zadanie. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w tym przeprowadzeniu w dniu [...] września 2016 r. oględzin z udziałem biegłego, Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. Nr [...] nakazał A. G. oraz M. G., właścicielom działki nr ewid. 2349/13 oraz 2349/9, obręb [...], położonych w J. przy ul. [...], przywrócenie do stanu pierwotnego części działki o nr 2349/13 poprzez usunięcie pasa ziemi szerokości min. 1,2 m od granicy z działką 2350/8, w obrysie punktów e.f.g.h wrysowanych na mapę, która jest integralną częścią decyzji, do pierwotnych rzędnych 225.69 m. Wskazano nadto, że na pozostałych odcinkach granic działek 2349/9 oraz 2349/13 należy zachować odległość podstawy skarpy minimum 1,2 m od granicy z działką 2350/8, a zebraną ziemię należy wywieźć poza teren działek o nr 2349/9 oraz 2349/13. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że sprawa dotyczy nadmiernego podniesienia działek nr 2349/9 oraz 2349/13, czego konsekwencją jest wg wnioskodawców (M. K. i J. B.) znaczne naruszenie stosunków wodnych. Organ wskazał, że biegła w opinii sporządzonej w 2013 r. opisała szkodę w postaci spływu wód opadowych i roztopowych po skarpach, których wcześniej nie było w tym miejscu na działce 2350/8, które unoszą grunt i inne części nasypu do podnóża skarpy. Części tych wód, które wsiąknęły w nasyp pojawiają się na skarpie w postaci wysięków, co zwiększa zawilgocenie terenu u podnóża tych skarp, a także na pobliskim terenie, ponieważ odpływ powierzchniowy z terenu przy granicy z działką 2349/13 jest ograniczony poprzez niewielkie spadki podłużne. Odnośnie wniosku J. B. biegła nie znalazła związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy naruszeniem stanu wody na działkach Państwa G. a wystąpieniem uszkodzeń warstwy tynku na ścianach piwnicy J. B. Burmistrz wskazał, że jest związany oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie z 10 lutego 2015 r. w którym na podstawie przedłożonego dowodu z opinii biegłej stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła szkoda w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego w stosunku do działki 2350/8. Wskazał, że w dniu [...] września 2016 r. przeprowadzone zostały z udziałem biegłego dodatkowe oględziny gruntu objętego postępowaniem. W ich trakcie stwierdzono, że od czasu sporządzenia głównej opinii (sierpień 2013 r.) nie wykonano prac polegających na wywiezieniu, dosypaniu, przemieszczeniu mas ziemnych. Porównanie rzędnych z rzędnymi pomiaru geodezyjnego z sierpnia i września 2016 r. wykazało, iż stan nieruchomości nie zmienił się istotnie w stosunku do stanu z 2012 r., zarówno co do wysokości jak i wymiarów poziomych. Nasyp na działce 2349/13 ma maksymalną wysokość ok. 1,4 m przy granicy z działką 2350/8 i skarpa tego nasypu na odcinku ok. 30 m znajduje się na działce 2350/8. Nasyp na działce 2349/9 ma maksymalną wysokość w pobliżu granicy z działką 2350/8 ok. 1,3 m. Skarpa nasypu jest na działce nr 2349/9 i kończy się w odległości 2 m i więcej od granicy z działką 2350/8. Obecny kształt spornych działek nie uległ istotnym zmianom w stosunku do stanu z 2013 r. Biegła stwierdziła wystąpienie szkód jako spływ wód opadowych i roztopowych, które spływają po skarpach, a których wcześniej nie było w tym miejscu na działce 2350/8 i unoszą grunt i inne części nasypu do podnóża skarpy. Część wód które wsiąknęły w nasyp pojawiają się na skarpie w postaci wysięków. Zwiększa to zawilgocenie terenu u podnóża tych skarp a także na pobliskim terenie. Po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Burmistrz stwierdził, że rozwiązanie zaproponowane w opinii biegłej, tj. naprawienie szkody przez przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie nasypu wzdłuż granicy działki 2349/13, tak aby dolna część skarpy nasypu była nie bliżej niż 1,2 m od granicy działki nr 2350/8 spowoduje, że zdarzenia wyrządzające szkodę zostaną zlikwidowane. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. K. zarzucając jej niezgodność ze stanem faktycznym oraz brak dokładnego i precyzyjnego określenia/nakazania przez Burmistrza działań, jakie winny być wykonane przez właścicieli działek nr 2349/9 i 2349/13 w celu przywrócenia stanu pierwotnego. Podniosła, że w latach 2008-2012 właściciele działek 2349/9 i 2349/13 położonych w J. dokonywali podnoszenia terenu swoich działek poprzez nasypywanie gruzu oraz odpadów komunalnych, czego konsekwencją było naruszenie stosunków wodnych na działkach sąsiednich, a szczególnie będącej jej własnością działki nr 2350/8. Działania te stanowiły prace przygotowawcze do planowanej zabudowy działek. Podniosła, że szkodliwe oddziaływanie naruszonych stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nasilony poprzez dodatkowe działania. W jej ocenie decyzja Burmistrza w sposób wycinkowy załatwia problem. Organ zaniechał jednoczesnego stosownego dokonania zmiany w decyzji o warunkach zabudowy o elementy wynikające z obecnej sytuacji przedstawionej w opinii. Zdaniem odwołującej, w decyzji powinien znaleźć się jasny i jednoznaczny zapis zobowiązujący do takiego wykonania robót, aby na całej szerokości terenu wymaganego do przywrócenia stanu pierwotnego efekt ten został zrealizowany, szczególnie wobec naturalnego obsypywania się nawiezionej ziemi. Podniosła, iż w opinii biegłej znajduje się wskazanie na brak w projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonej, co powinno stanowić podstawę do uchylenia przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy, na której oparto projekt budowlany i pozwolenie na budowę obiektu. Nowa decyzja w tej sprawie, zdaniem odwołującej, powinna uwzględniać warunki zagospodarowania związane z ukształtowaniem terenu faktycznie niezbędnym do realizacji planowanej inwestycji oraz należyte zabezpieczenie odprowadzenia wód opadowych z projektowanych powierzchni utwardzonych. Jej zdaniem Burmistrz pominął fakt, że negatywne oddziaływanie zdeponowanej ziemi (podwyższenie terenu) nie sprowadza się jedynie do naruszenia stosunków wodnych, ale także do "zdeponowania" (pozostawienia) na działce nr 2350/8 określonej objętości ziemi. Po rozpatrzeniu odwołania SKO wskazaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja jest prawidłowa i nie narusza art. 29 ustawy Prawo wodne. Kolegium przypomniało, że zgodnie z tym przepisem przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy między dokonanym naruszeniem w sferę stosunków wodnych a powstałą szkodą na gruntach sąsiednich. W ocenie SKO przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, tj. dokonane wizje lokalne w terenie oraz sporządzona w sprawie opinia hydrologiczna biegłej T. P. uprawnionej do kierowania robotami budowlanymi o specjalności wodno-melioracyjnej wykazały jednoznacznie, iż poprzez nawiezienie znacznych ilości ziemi na działki nr 2349/9 i 2349/13 Państwo G. zmienili stan wody na gruncie tych działek. Istniejący obecnie stan zagospodarowania działek objętych postępowaniem (w związku z upływem znacznego okresu czasu od wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie) potwierdzony został podczas wizji w terenie w dniu [...] września 2016 r., podczas której Pani G. wycofała stwierdzenie, iż teren przy ogrodzeniu został podwyższony przez M. K. Powołując się na szczegółowe ustalenia zawarte w opinii biegłego, a także postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji Kolegium uznało, że prawidłowo ustalono, iż w wyniku zmian stosunków wodnych na gruncie (nieruchomości Państwa G.) doszło do szkód na działkach nr 2350/8 (własności M. K.). Nie ustalono natomiast szkód na działkach nr 2349/5 i 2349/12 (stanowiących współwłasność J. B., P. B. i B. B.). W ocenie SKO, ustalenia te, oparte na dowodach uzyskanych w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, są wystarczające dla wydania decyzji merytorycznej, nakazującej właścicielom gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustalenia te wynikają również z przeprowadzonych przez organ dowodów, przy uwzględnieniu opinii powołanej w sprawie biegłej. Jak zauważyło SKO, niewątpliwie powyższa opinia i zawarte w niej wnioski miały charakter rozstrzygający dla wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 29 Prawa wodnego. Przede wszystkim dlatego, że opinię sporządziła osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną z zakresu stosunków wodnych i postępowań wodnoprawnych, a biegła uczestniczyła w oględzinach działek w dniach [...] czerwca i [...] lipca 2013 r., tj. przed wydaniem opinii w sprawie oraz w dniu [...] września 2016 r., tj. przed sporządzeniem uzupełnienia do ww. opinii, podczas których zarówno odwołująca się jak i pozostałe strony mogły zgłaszać własne uwagi i zastrzeżenia. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie Burmistrz uznając, że w wyniku podniesienia poziomu działek Państwa G. nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki M. K., wybrał wskazany przez biegłą sposób zabezpieczenia przed zalewaniem działki sąsiedniej, uznając go za najbardziej odpowiedni (usunięcie pasa ziemi pomiędzy spornymi działkami, wskazując odległości jakie powinny być przy tym zachowane). Brak jest podstaw do kwestionowania wybranego przez organ sposobu zabezpieczenia gruntów M. K. Brak także podstawy do kwestionowania wskazanego w uzasadnieniu decyzji przez organ rozwiązania dotyczącego czasowego zdemontowania ogrodzenia, w celu przeprowadzenia tych prac. Biegła w opinii uzupełniającej wskazała bowiem, że możliwe jest okresowe zdemontowanie ogrodzenia, które w obrysie e-f-g-h jest w granicy działek i jest dość prowizoryczne, a po usunięciu nasypu ustawienie go w tym samym miejscu. Jak zauważyło Kolegium, sporne ogrodzenie zostało postawione pomiędzy działkami 2349/13 i 2350/8 przez M. K., a jego celem było powstrzymanie przesuwania się ziemi na jej działkę (protokół z oględzin z dnia [...] września 2016 r.). W tej sytuacji nie jest zasadne obciążania obowiązkiem jego usunięcia właścicieli działki sąsiedniej. Odnośnie pozostałych zarzutów odwołania Kolegium uznało je za niezasadne wskazując, że właściciele działek nr 2349/9 i 2349/3 mogli zostać zobowiązani do dokonania czynności tylko na gruntach stanowiących ich własność oraz że w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na podstawie art. 29 Prawa wodnego nie mogą być badane przesłanki wydania i prawidłowość decyzji wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [...], wydanie decyzji zgodnej z treścią jej wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zawnioskowała o rozszerzenie kwalifikacji prawnej sprawy o odpowiednie przepisy prawa budowlanego z uwagi na niewątpliwy wpływ projektu budowlanego (zaprzeczony przez SKO) na stopień i konsekwencje zmian stosunków wodnych pomiędzy działkami 2349/9, 2349/13 ze szkodą dla działki 2350/8 w oparciu o znowelizowane przepisy Prawa wodnego – art. 234 pkt 3. Zwróciła się ponadto o nakazanie Burmistrzowi zmiany decyzji z [...] lutego 2017 r. w ten sposób, by zawierała nakaz zgodny z art. 234 pkt 3 Prawa wodnego, objęcia nią poruszanej kwestii usunięcia części utworzonej skarpy, która częściowo zalega na jej działce. Zawnioskowała także o nakazanie wydania decyzji w oparciu o art. 108 § 1 i 2 K.p.a. lub nadanie takiego rygoru decyzji Burmistrza z [...] lutego 2017 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Poddawszy kontroli we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję SKO wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie po części z przyczyn w niej podniesionych, po części zaś z takich, które Sąd uwzględnił z urzędu. Decyzje te zapadły przede wszystkim z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 3 u.P.w.), niemniej Sąd dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Odnośnie tych ostatnich należy zwrócić uwagę, że jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy i na co wprost wskazuje komparycja decyzji organu I instancji, została ona wydana po rozpatrzeniu wniosków M. K. oraz J. B. w sprawie naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działki nr 2350/8 będącej własnością wnioskodawczyni oraz działek nr 2349/5 i 2349/12 własności J. B., P. B. i B. B. Jak wynika tymczasem z sentencji tej decyzji, rozstrzyga ona wyłącznie w kwestii wniosku M. K., nakazując A. G i M. G. podjęcie stosownych działań w rejonie granicy stanowiących ich własność działek nr 2349/13 i 2349/9 z działką wnioskodawczyni nr 2350/8. Mimo że wg uzasadnienia tej decyzji, nie stwierdzono związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy naruszeniem stanu wody na działce Państwa G. a uszkodzeniami tynku na ścianach piwnicy budynku J. B., oznacza to, że odnośnie jego wniosku sprawa nie została rozstrzygnięta. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., elementami składowymi decyzji są: 1) oznaczenie organu administracji publicznej, 2) data wydania, 3) oznaczenie strony lub stron, 4) powołanie podstawy prawnej, 5) rozstrzygnięcie, 6) uzasadnienie faktyczne i prawne, 7) pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji 9) w przypadku decyzji w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – stosowne pouczenie w tym zakresie. Brak któregoś z w/w elementów decyzji nie oznacza, że pochodzące od organu pismo nią nie jest. W orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. II OSK 2663/12 - LEX nr 1340249, postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r. II GSK 1683/14 - LEX nr 1492995) utrwalone jest stanowisko, że o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną przesądza treść a nie forma pisma. Zakwalifikowanie więc danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, by zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Do minimalnych wymogów uznania pisma za decyzję administracyjną należy oznaczenie organu administracji i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis reprezentującej organ osoby upoważnionej. Rozstrzygnięcie, jako jeden z najistotniejszych elementów decyzji, nie może zostać zatem zastąpienie jej uzasadnieniem. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtując prawa i obowiązki strony, musi być jednoznaczny i precyzyjny oraz stwarzać możliwość ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czego ono dotyczy. Tym samym za rozstrzygnięcie nie może być uznane zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie o braku podstaw do uwzględnienia wniosku J. B. Brak rozstrzygnięcia odnośnie jego wniosku nie został dostrzeżony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Przechodząc do omówienia stwierdzonego przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z powołanym w podstawie prawnej decyzji organu I i II instancji art. 29 ust. 1 u.P.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z kolei stosownie do ust. 3 tego artykułu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przesłanką zastosowania tego ostatniego przepisu nie jest sama zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości, ale ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Dla wydania takiej decyzji i przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między ich naruszeniem a szkodą, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r. II OSK 2795/15, LEX nr 2342647, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. II SA/Kr 420/12, LEX nr 1235517). U.P.w. nie definiuje "zmiany stanu wody na gruncie", jednakże analiza jej art. 29 prowadzi do wniosku, że jest to działanie ingerujące w naturalny stan wody na danym terenie wynikający z jego ukształtowania i warunków hydrologicznych. Z tego typu sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której ustalenia poczynione przez organy – bazujące na sporządzonej przez biegłą opinii – w sposób nie budzący wątpliwości wykazały wystąpienie szkody w postaci zwiększonego zawilgocenia terenu działki skarżącej nr 2350/8, wywołanego spływem wód opadowych i roztopowych ze skarpy powstałej na skutek podniesienia przez A. i M. G. poziomu sąsiadującej z nią działki nr 2349/13 (fakt podniesienia poziomu tej działki oraz działki nr 2349/9 został przez nich przyznany w toku postępowania i nie jest kwestionowany). W związku z powyższym w pełni zasadne było przypisanie A. i M. G. odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy i obciążenie ich obowiązkiem podjęcia działań mających na celu usunięcie skutków negatywnego oddziaływania na działkę skarżącej nr 2350/8; przyjął on postać skierowanego do nich jako właścicieli działek nr 2349/13 i 2349/9 nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego części działki nr 2349/13 poprzez usunięcie do pierwotnych rzędnych 225,69 m pasa ziemi szerokości min. 1,2 m od granicy z działką 2350/8 w obrysie punktów e-f-g-h wrysowanych na stanowiącą integralną część decyzji organu I instancji mapę, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że na pozostałych odcinkach granic działek nr 2349/13 i 2349/9 należy zachować odległość podstawy skarpy min. 1,2 m od granicy z działką 2350/8, a zebraną ziemię wywieźć poza teren działek nr 2349/13 i 2349/9. Podzielając co do zasady rodzaj działań wynikających z powyższego nakazu Sąd uznał jednak, że w kontekście okoliczności sprawy oraz odpowiadającego mu uzasadnienia decyzji jest on częściowo wadliwy, uchybiając w ten sposób regulacji art. 29 ust. 3 u.P.w. Ma to bezpośredni związek z poczynionymi w toku postępowania ustaleniami, że w obrysie oznaczonym na mapie punktami e-f-g-h skarpa znajduje się już częściowo na działce skarżącej nr 2350/8 (granica między tą działką a działką nr 2349/13 przebiega mniej więcej przez środek obszaru wyznaczonego tymi punktami, a w terenie wyznacza ją wykonane przez skarżącą między tymi działkami w toku postępowania prowizoryczne ogrodzenie). W sytuacji zatem, gdy przebieg podstawy skarpy nie pokrywa się z granicą działek nr 2350/8 i 2349/13, nakaz usunięcia pasa ziemi szerokości min. 1,2 m od granicy z działką nr 2350/8 w obrysie punktów e-f-g-h wykazuje samoistną sprzeczność. Nie jest bowiem możliwe takie usunięcie przez zobowiązanych pasa ziemi na wskazaną odległość od granicy działek nr 2350/8 i 2349/13, które jednocześnie obejmowałoby cały oznaczony punktowo obszar. Abstrahując od istniejącego w granicy wskazanych działek ogrodzenia, które wg wyrażonego w uzasadnieniu decyzji stanowiska organu I instancji można okresowo zdemontować a po usunięciu nasypu ustawić w tym samym miejscu, Sąd nie akceptuje takiego sposobu rozumienia wykonania nakazu, na jaki wskazuje dalszy fragment uzasadnienia tej decyzji, że "prace można wykonać również bez demontażu ogrodzenia, ponieważ prace będą wykonywane wyłącznie na terenie działki 2349/13". Prowadziłoby to do paradoksalnej sytuacji, w której doszłoby do usunięcia przez zobowiązanych nasypu na wskazaną odległość 1,2 m na działce stanowiącej ich własność, jednak przy jego dalszym częściowym pozostawieniu na działce skarżącej 2350/8. Z pewnością nie taka idea przyświeca regulacji art. 29 ust. 3 u.P.w., którego celem jest pełna niwelacja skutków wywołana dokonanym zakłóceniem dotychczasowych stosunków wodnych. W tej mierze Sąd nie podziela stanowiska organów I i II instancji, że zagadnienie ewentualnego naruszenia własności spowodowane wejściem skarpą na teren sąsiedni (tj. na działkę nr 2350/8) bezwarunkowo wykracza poza temat postępowania oraz że na podstawie powyższego przepisu nie jest możliwe nałożenie na stronę obowiązku działania na cudzym gruncie, gdyż wymóg dokonania czynności zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego może być odniesiony tylko do gruntów stanowiących własność zobowiązanych. Nie podziela również wpisującego się w powyższe stanowisko sposobu interpretacji przez organy wskazanego przez biegłą "rozwiązania zapobiegającego szkodom". Istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy zawartym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (s.4) stwierdzeniem: "Biegła w swojej opinii wskazała, że usunięcie nasypu wzdłuż granicy działki 2349/13 w obrysie e.f.g.h. tak aby dolna część skarpy nasypu była nie bliżej niż 1,2 m od granicy działki ewid. 2350/8 spowoduje, że zdarzenia wyrządzające szkodę zostaną zlikwidowane", a zapisem pkt 7 sporządzonej przez nią w sierpniu 2013 r. opinii (s.11), zgodnie z którym "na rys. nr 2 oznaczono małymi literami abcd obrys terenu dł. 35 m, na którym należy doprowadzić do usunięcia nasypu z terenu dz. nr 2350/8 oraz z pasa szer. 1,2 m dz. nr ewid. 2349/13, tak, żeby początek skarpy był odsunięty od granicy z dz. ewid. 2350/8 o min. 1,2 m". Z przytoczonym zapisem opinii w pełni koresponduje jej uzupełnienie sporządzone przez biegłą w październiku 2016 r., wg którego (pkt 4.2) rozwiązania zapobiegające szkodom nie zmieniły się w stosunku do opinii z 2013 r., natomiast dokładniej określono obszar na którym powinny być one wykonane (obrys e-f-g-h) o długości ok. 30 m. Dodatkowo należy podkreślić, że w uzupełnieniu tym sama biegła zwróciła uwagę na treść zapisu decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r., zgodnie z którym zaproponowany przez nią sposób zapobieżenia szkodom (usunięcie nasypu z pasa o szerokości 1,2 m) nie koreluje z treścią opinii, w której wskazano szerszy zakres przewidzianych do wykonania prac (usunięcie nasypu z działki nr 2350/8 oraz z pasa szer. 1,2 m działki nr 2349/13 tak, aby początek skarpy był odsunięty od granicy działki nr 2350/8 o min. 1,2 m). W tej mierze Sąd stoi na stanowisku, że istotą regulacji art. 29 ust. 3 u.P.w. - poprzez przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom - jest usunięcie wszelkich negatywnych skutków, jakie dla gruntów sąsiednich wynikły ze spowodowanej przez właściciela gruntu zmiany stanu wody. Ma być on adekwatny do tych zmian i umożliwiać na powrót jego użytkowanie w sposób zgodny z przeznaczeniem. W szczególności obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego powinien być postrzegany przez pryzmat działań, które doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, a który – tak jak w rozpoznawanej sprawie – niekoniecznie musi się pokrywać ze zmianą tylko w odniesieniu do gruntu dokonującego naruszeń (w sprawie ponad wszelką wątpliwość stwierdzono, że właściciele działki nr 2349/13 dokonując podniesienia jej poziomu dokonali tego z przekroczeniem jej granicy z działką skarżącej nr 2350/8, na której "kończy" się obecnie nasypana przez nich skarpa). Ograniczenie się zatem w wydanej decyzji przez organ I instancji wyłącznie do nakazu usunięcia pasa ziemi szerokości 1,2 m z działki 2349/13 (mierzonego na długości obrysu wyznaczonego punktami e-f-g-h od granicy z działką 2350/8) z dalszym pozostawieniem nadsypanej ziemi na działce nr 2350/8 z pewnością nie prowadzi co całościowego i kompleksowego rozwiązania problemu naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla tej działki. Skarżąca bowiem aby przywrócić stan poprzedni na własnej nieruchomości musiałaby tego dokonać własnym staraniem i na własny koszt i ewentualnie dopiero następczo dochodzić zwrotu związanych z tym wydatków na drodze cywilnej, co de facto wiązałoby się z wszczynaniem kolejnych postępowań mających na celu rozwiązanie tej samej sprawy. Zdaniem Sądu zatem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody nie wynikają wyłącznie z podjętych przez niego działań na gruncie stanowiącym jego własność ale także na nieruchomości poszkodowanego, o ile tylko mające być nakazane mu działania wpisują się w wynikający z art. 29 ust. 3 u.P.w. wymóg przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, brak jest przeszkód, by nakazem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie została objęta także nieruchomość sąsiednia. Ponieważ wiąże się to z ingerencją w cudze prawo własności, kluczowa pozostaje kwestia zgody jej właściciela, która może być wyrażona już w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, a w sytuacji braku możliwości jej uzyskania, powinność jej uzyskania powinna wynikać z rozstrzygnięcia organu. Odmowa wyrażenia tej zgody przez właściciela nieruchomości sąsiedniej ze szkodą dla której nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie byłaby równoznaczna z częściową dezaktualizacją nakazu nakładanego na osobę zobowiązaną, zwalniając ją w tej części z tego obowiązku (w toku rozprawy sądowej poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca wyjaśniła, że kwestia usunięcia ziemi zalegającej na jej działce nie była przedmiotem żadnych uzgodnień z inwestorami). Powyższe stanowisko koresponduje z wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r. II SA/Kr 732/14 (LEX nr 1592499), odwołującym się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. III CZP 39/07, zgodnie z którą dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez właściciela gruntu dotkniętego szkodliwym wpływem zmiany stanu wody roszczeń o ochronę własności, z wyjątkiem roszczeń o przywrócenie stanu poprzedniego i o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 u.P.w.). W uzasadnieniu tej uchwały SN wskazał, że sprawy o ochronę własności są sprawami cywilnymi (art. 1 K.p.c.). W sprawach cywilnych zasadą jest dopuszczalność drogi sądowej (art. 2 § 1 K.p.c.), ustawodawca dopuszcza jednak wyjątki, stanowiąc w art. 2 § 3 K.p.c., że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takim przepisem szczególnym jest art. 29 ust. 3 u.P.w., zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W takich przypadkach droga sądowa jest niedopuszczalna, jeżeli jednak roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym. W razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomość, przywrócenia jej stanu poprzedniego można domagać się wyłącznie w trybie administracyjnym. Za nieuzasadnione Sąd uznał te zarzuty skargi, na podstawie których skarżąca domagała się rozszerzenia kwalifikacji prawnej sprawy o odpowiednie przepisy Prawa budowlanego z uwagi na niewątpliwy wpływ wad projektu budowlanego inwestycji na stopień i konsekwencje zmian stosunków wodnych pomiędzy działkami nr 2349/9 i 2349/13 a działką nr 2350/8, ze szkodą dla tej ostatniej (wynikającej z wadliwych w ocenie skarżącej rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonych). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. nie są oceniane rozstrzygnięcia wydawane w ramach postępowań odrębnych oraz szkody "hipotetyczne". Opisane wyżej uchybienia skutkowały uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza M. [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni powyższe wytyczne odnoszące się do prawidłowości nałożonych przez niego obowiązków oraz obiektywnej możliwości ich wykonania. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi (300 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.