I OSK 3256/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1354/17 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1354/17, oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. – w odniesieniu do decyzji organu II instancji, oraz art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. – w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Co do pierwszego zarzutu zauważyć należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. nie są przepisami samodzielnymi. Ich powołanie w podstawie kasacyjnej wymaga wskazania przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone i mimo tego Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, tylko ją oddalił. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury i co do zasady nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Z powodu braku powiązania wskazanych przepisów o charakterze wynikowym, z innymi przepisami postępowania, zarzut ich naruszenia nie mógł być uwzględniony. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty zauważyć należy, że z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarżący posiada dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Przekracza więc kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; dalej: u.p.s.), które aktualnie wynosi [...] zł. W konsekwencji skarżący mógł jedynie liczyć na przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uprawnienie do otrzymania tego rodzaju zasiłku dotyczy osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe oraz spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z: 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07; 12 maja 2011 r., I OSK 164/11; z 23 maja 2017 r. I OSK 383/17). Przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Oceniając sytuację skarżącego według wskazanych wyżej kryteriów organy pomocy społecznej przyznały skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł, z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego. Kategorycznie wykluczyć należy sugestię zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że decydując się na przyznanie zasiłku organy powinny przyznać go w wysokości maksymalnej, tj. takiej, jaka jest wysokość kryterium dochodowego ([...] zł). Teza ta nie wynika z żadnej normy prawnej. Kryterium dochodowe warunkuje jedynie prawo do większości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (z wyjątkiem np. zasiłku celowego, przyznanego w związku z poniesieniem strat w wyniku zdarzenia losowego, specjalnego zasiłku celowego, zasiłku okresowego oraz celowego przyznanych w szczególnych okolicznościach określonych w art. 41 u.p.s.), nie gwarantuje natomiast wysokości pomocy. Użyte w art. 41 pkt 1 u.p.s. sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy, a więc właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy i jej wysokości. Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów u.p.s. nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań. "Nie można [zatem] skutecznie organowi zarzucić naruszenia prawa z tego tylko powodu, że przyznał on wnioskodawcy świadczenie w kwocie niższej od spodziewanej czy oczekiwanej" (zob. wyrok NSA z 8.04.2016 r., I OSK 1802/14, LEX nr 2036004). W sytuacji zatem, gdy skarżącemu został przyznany specjalny zasiłek celowy, jego wysokość nie może być podważona zarzutami opartymi o reguły dotyczące uzasadniania decyzji uznaniowych. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a., nie mogły zatem zostać uznane za usprawiedliwione. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.