II OSK 2393/18

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2375/17 w sprawie ze skargi B. Ż. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2375/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "RDOŚ", [...] odmówił uzgodnienia (na potrzeby postępowania legalizacyjnego dot. samowoli budowlanej) projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...], położonej w obrębie K., gmina G.. W ocenie organu I instancji, planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]), stanowiący, że w granicach ww. obszaru chronionego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji wykluczył możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W ocenie GDOŚ, organ I instancji trafnie uznał, że planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały Sejmiku, ponieważ przedmiotowy budynek znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora P. i nie jest to obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., II OSK 226/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2009 r., IV SA/Wa 759/09); dlatego nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Następnie GDOŚ poczynił wyjaśnienie w odniesieniu, czy miały w niniejszej zastosowanie odstępstwa od ww. zakazu, o jakich mowa w art. § 4 ust. 3 pkt 1-5 ww. uchwały Sejmiku. W tym zakresie organ wskazał, że przedmiotowa działka nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy, co potwierdza treść uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Dlatego odstępstwo z § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Przedmiotowy obiekt nie jest obiektem, który służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie zachodzi zatem podstawa do zastosowania odstępstwa z § 4 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały Sejmiku. Odstępstwo z § 4 ust. 3 pkt 3 ww. uchwały Sejmiku dotyczy terenów ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych, w związku z czym nie ma zastosowania w sprawie. Ponadto wyjątek przewidziany w § 4 ust. 3 pkt 4 ww. uchwały dotyczy odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów budowlanych. W związku z tym, że przedmiotowa inwestycja dotyczy legalizacji budynku, ww. odstępstwo nie ma zastosowania. Odstępstwo z § 4 ust. 3 pkt 5 ww. uchwały dotyczy zaś zbiorników wodnych pochodzenia antropogenicznego. W związku z tym, że jezioro P. nie jest zbiornikiem antropogenicznym, odstępstwo nie ma zastosowania. W ocenie GDOŚ, przedmiotowa inwestycja nie dotyczy także wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym nie zachodzi żadne z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że legalizowany budynek letniskowy nie przekracza istniejącej linii zabudowy, którą wyznacza znajdująca się na działce piwnica oraz wskazania, iż w sąsiedztwie znajdują się inne budynki, które są zlokalizowane znacznie bliżej jeziora, GDOŚ wyjaśnił, że ww. okoliczności nie dają podstaw do zastosowania żadnego z odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jednocześnie w uchwale brak jest przepisu pozwalającego uwzględnić przedstawiony przez skarżącego stan faktyczny. W związku z tym, że projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały Sejmiku, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, organ II instancji stanął na stanowisku, iż należy utrzymać zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Z uwagi na naruszenie zakazu określonego w ww. uchwale, odstąpiono od badania wpływu inwestycji na obszary Natura 2000. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ww. uchwały Sejmiku podczas gdy winno być zastosowane rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" wraz z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]"; - § 4 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Wojewody nr [...] przez przyjęcie, iż nie zachodzi wyłączenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w razie lokalizacji obiektu budowlanego na terenie przeznaczonego na cele zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.; - art. 7 w zw. z art. 75 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ administracyjny czynności pozwalających na ustalenie, iż budowa obiektu budowlanego rozpoczęła się w przed 10 lipca 2015 r., tj. przed wejściem w życie ww. uchwały Sejmiku, co spowodowało zastosowanie niewłaściwego aktu prawnego; - § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku w związku z art. 4 pkt 29 oraz 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 8 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, iż nie zachodzi wyłączenie opisane w postaci § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku w razie występowania faktycznego obszaru zwartej zabudowy nie stwierdzonego w studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz jej miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego; - § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku przez przyjęcie, iż nie zachodzi wyłączenie opisane tym przepisem w razie występowania faktycznej nieprzekraczalnej linii zabudowy; - art. 7 w zw. z art. 75 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ administracyjny czynności pozwalających na ustalenie, iż obiekt budowlany zlokalizowany jest na obszarze zwartej zabudowy, zgodnie z treścią art. 4 pkt 29 oraz 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; - art. 7 w zw. z art. 75 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ administracyjny czynności pozwalających na ustalenie, iż obiekt budowlany zlokalizowany wewnątrz faktycznie występującej nieprzekraczalnej linii zabudowy; - art. 77 K.p.a. polegające w szczególności na niespełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący m.in. wskutek nieprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia momentu rozpoczęcia budowy na ww. działce, rzeczywistego istnienia obszaru zwartej zabudowy we wsi K. oraz rzeczywistego istnienia nieprzerwanej linii zabudowy obejmującej tą działkę należącą do skarżącego. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2375/17, oddalając skargę, wskazał, że analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego upoważnia Sąd do całkowitego przychylenia się do stanowiska zaskarżonego postanowienia, iż planowanej inwestycji, która w sposób niesporny miałaby być realizowana w chronionej strefie nadbrzeżnej, wyznaczonej w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku, nie można pogodzić z ustanowionym dla tej strefy (również we wspomnianym przepisie) zakazem zabudowy. Sąd uznał w pełni prawidłowość wszechstronnych i szczegółowych ustaleń GDOŚ co do niespełnienia się w sprawie jakichkolwiek przesłanek, umożliwiających realizowanie we ww. strefie inwestycji budowlanych na zasadzie dopuszczalnego wyjątku od generalnego zakazu, przewidzianych w § 4 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 ust. 3 pkt 1-5 uchwały Sejmiku. Zdaniem Sądu, stanowisko GDOŚ w tym zakresie pokrywa się z oceną Sądu, i nie wymaga ponownego przytaczania. Jednocześnie szczegółowa analiza materiału dowodowego sprawy pozwoliła Sądowi na stwierdzenie całkowitej prawidłowości nie tylko stanowiska GDOŚ, zajętego w zaskarżonym obecnie postanowieniu, ale również stanowiska tego organu zawartego w odpowiedzi na skargę, ustosunkowującego się do jej poszczególnych zarzutów. Stanowisko to Sąd w pełni podzielił, traktując jako własne. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie należało zastosować przepisy obecnie obowiązującej uchwały Sejmiku, nie zaś przepisy ww. rozporządzenia Wojewody nr [...], obowiązującego w czasie rozpoczęcia budowy legalizowanego budynku. Mają bowiem aktualnie znaczenie przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, a nie z daty budowy samowoli budowlanej. Stan samowoli budowlanej jest "zdarzeniem otwartym", "zdarzeniem ciągłym", tj. nie zakończonym i dlatego w przypadku legalizacji należy stosować przepisy obowiązujące w chwili wydania postanowienia (por. wyrok TK z 20 grudnia 2007 r., P 37/06; wyrok TK z 18 października 2006 r., P 27/05; wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 899/14; uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06; wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1215/13). W związku z powyższym ww. zarzut jest bezzasadny. Sąd podzielił stanowisko organu co do nieadekwatności do przedmiotu rozpatrywanej sprawy powołanego w skardze orzecznictwa sądowego, albowiem dotyczy ono art. 37 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, który w związku art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dotyczy obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. W tej zaś sprawie rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w maju 2015 r. Tym samym, należy stwierdzić, że wymienione w skardze wyroki zapadły w innym stanie prawnym i faktycznym, niż występujący w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia § 4 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Wojewody nr [...] przez jego niezastosowanie, albowiem organy uzgadniające w niniejszej sprawie orzekały na podstawie aktu prawa miejscowego obowiązującego w chwili wydania postanowienia, na co już wskazywał Sąd. Poza tym zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...], który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., przedmiotowa działka oznaczona była symbolem 11RP i stanowiła teren upraw polowych, czyli teren, na którym nie wolno było wznosić obiektów budowlanych (dowód: decyzja Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2015 r., załączona do skargi). Tym samym, nawet gdyby przyjąć, że w omawianej sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia, nie można byłoby zastosować odstępstwa, o którym mowa w jego § 4 ust. 3 pkt 2. Jako nietrafny Sąd uznał zarzut niezastosowania odstępstwa dotyczącego zwartej zabudowy, przewidzianego w § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały. Dla przedmiotowej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z treści ww. studium wynika, iż ww. działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w granicach terenu rekreacyjnego o wysokim reżimie ochronnym. Tym samym ww. odstępstwo nie ma zastosowania. Odnosząc się do stwierdzenia, że odstępstwo zawarte w § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały zawiera dwie niezależne przesłanki do jego zastosowania, tzn. zwartą zabudowę i uzupełnianie zabudowy, Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią odstępstwa dotyczy ono obszarów zwartej zabudowy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy. Użyty w przepisie zaimek "gdzie" jednoznacznie stanowi, że obie przesłanki muszą wystąpić łącznie, aby odstępstwo mogło mieć zastosowanie. W związku z tym, że przedmiotowa działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy określonej w ww. aktach planowania przestrzennego, odstępstwo nie może mieć zastosowania. Przywołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1244/12, dotyczy interpretacji odstępstwa, w którym zamiast zaimka "gdzie" występuje spójnik "oraz", który całkowicie zmienia możliwość stosowania tego odstępstwa. Zatem przytoczony wyrok NSA został wydany w innym stanie prawnym i jest bez znaczenia w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów pozwalających na ustalenie, iż budowa obiektu rekreacji indywidualnej na ww. działce nie mieści się w obszarze zwartej zabudowy zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem skarg pomimo naruszenia przepisów postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku w sytuacji, gdy zastosowane powinny zostać przepisy ww. rozporządzenia Wojewody nr [...] wraz z rozporządzeniem zmieniającym to rozporządzenie. W związku z zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w związku z samowolną budową przedmiotowego budynku rekreacyjnego nie doszło do ukształtowania stosunku prawnego w taki sposób, który pozwalałby na zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia Wojewody nieobowiązującego już w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, jak i wszczętego na jego skutek postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w ramach którego wymagane jest przeprowadzenie przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego. W tym bowiem zakresie inwestor ponosi ryzyko wiążące się z możliwością takiej zmiany stanu prawnego, który w przyszłości uniemożliwi legalizację samowoli budowlanej. Zasadą jest, że legalizacja samowoli budowlanej następuje zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie legalizacji, co wynika z tego, że tego rodzaju postępowanie ma na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym. W tym zakresie przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo zasadniczo potwierdza taką ocenę, zaś Sąd I instancji, uwzględniając właśnie to orzecznictwo, trafnie wyjaśnił, że samowola budowlana jest "zdarzeniem ciągłym", tj. niezakończonym, i dlatego w przypadku legalizacji należy stosować przepisy obowiązujące w chwili wydania postanowienia, co innego gdyby przedmiotowa zabudowa powstała legalnie. W tym kontekście bez znaczenia dla wyniku sprawy jest to, że samowolna budowa rozpoczęła się jeszcze przed wejściem w życie ww. uchwały Sejmiku, jak i to że budowa przedmiotowego obiektu była już na zaawansowanym etapie, co wiązałoby się z dużym nakładem pracy i środków finansowych potrzebnych do usunięcia zrealizowanego w znaczącej mierze projektu. Nie ma też znaczenia, że skarżący, dokonując samowoli budowlanej, nie zdawał sobie sprawy z mających dopiero wejść w życie przepisów i na ten moment postępował zgodnie z obowiązującym prawem. Wbrew jednak tym twierdzeniom skarżący podjął działania nielegalne; natomiast konieczność doporowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest normalną konsekwencją podjęcia działań mających za przedmiot samowolę budowlaną. Co najistotniejsze, zasadniczo procedura o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje możliwości wydania takiej decyzji na podstawie nieobowiązujących już przepisów i ze swojej istoty polega na zbadaniu aktualnie istniejących warunków prawnych do ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej możliwości lokalizacji zabudowy, na co nie ma zupełnie znaczenia fakt, czy postępowanie to dotyczy budynku już zrealizowanego w dodatku nielegalnie. Tym bardziej nie ma znaczenia to kiedy powstała przedmiotowa samowola budowlana dla potrzeby aktualnie uzgadnianego ustalenia warunków zabudowy, co następuje w oparciu o obowiązujące przepisy, a nie – wnioskowane przez skarżącego przesłanki, które co najwyżej mogą stanowić postulat de lege ferenda skierowany do prawodawcy. W tym kontekście nie ma znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że zaniechano ustaleń dokładnego czasu realizacji przedmiotowej inwestycji, co wpłynęło na zastosowanie niewłaściwego aktu prawnego zamiast przepisów nieobowiązującego już ww. rozporządzenia Wojewody nr [...] wraz z rozporządzeniem zmieniającym to rozporządzenie. Poza tym skarżący w skardze kasacyjnej fe facto kontestuje treść obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku, zgodnie z którym "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miejscowości w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.)". Należy wskazać, że tak sformułowany zakaz nie jest wynikiem procesu planistycznego, lecz działań właściwych organów Państwa na rzecz ochrony przyrody. Dlatego nie można w odniesieniu do tak zakreślonego zagadnienia prawnego (z uwagi na towarzyszący rygoryzm związany z ochroną przyrody) skutecznie argumentować na okoliczność braku mocy wiążącej studium; skoro przedmiotem oceny nie jest w tym przypadku moc wiążąca studium, lecz to czy przedmiotowa samowola budowlana spełnia przesłanki, jakie zostały sformułowane w przepisie, który ma na celu ochronę przyrody, tj. § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie służy badaniu legalności treści ww. uchwały Sejmiku, a ma za przedmiot ustalenie, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego samowolnie budynku nie narusza obowiązujących zakazów z uwagi na fakt, że przedmiot postępowania dotyczy Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". W konsekwencji powyższego – także w ramach postępowania uzgodnieniowego właściwy organ wypowiada się co do zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z obowiązującymi zakazami ustanowionym na podstawie ustawy o ochronie przyrody, co w tym przypadku polegało na ustaleniu, czy działka skarżącego znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miejscowości w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód. Nie można więc w omawianym zakresie skutecznie formułować zarzutu jakoby organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Stan prawny sprawy nie pozwala na przyjęcie odmiennej oceny, ponieważ skarżący nie wykazał aby w sprawie istniały inne przepisy prawa materialnego, które wyznaczałyby inny zakres wymaganego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto jeżeli skarżący twierdzi, że realnie istniejący stan faktyczny w otoczeniu jego działki zawiera się w obszarze zwartej zabudowy w znaczeniu prawnym, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinien to wykazać. Istnienia takiej zabudowy w odniesieniu do działki skarżącego nie wyjaśnia wskazana w skardze kasacyjnej ustawowa definicja "obszaru zwartej zabudowy" zawarta w art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem definicja ta określa jedynie granice obszaru zawartej zabudowy, a nie to co należy rozumieć przez pojęcie zwartej zabudowy. Pojęcie "zwartej zabudowy" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 29 ww. ustawy. W tym zaś zakresie w sprawie ustalono na podstawie treści studium, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, a zlokalizowana jest w granicach terenu rekreacyjnego o wysokim reżimie ochronnym, i w związku z tym, odstępstwo z § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Tej zaś oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, jedynie gołosłownie twierdząc, że nie przeprowadzono dowodu mogącego dostatecznie wyjaśnić tę kwestie, ponieważ nie przeprowadzono dowodu z oględzin ani z przedstawianych przez skarżącego map pobranych ze strony mapy.geoportal.gov.pl, w sytuacji gdy – stosownie do treści § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku – organy oparły się na treści studium. W skardze kasacyjnej nie wykazano też aby dokonana w sprawie ocena była wynikiem błędnej wykładni § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały, tj. aby treść studium nie miała przesądzającego znaczenia dla stwierdzenia, czy mamy do czynienia z obszarem zwartej zabudowy, czy też – nie. Dlatego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.; a także § 4 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.