II OSK 3539/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2670/17 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2670/17, oddalił skargę H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. – utrzymał w mocy tę decyzję. H. S. wniosła do WSA skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że naruszenia powołanych w skardze przepisów skarżąca upatruje w uznaniu przez GINB, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pociąga za sobą wyeliminowania, jako wydanej bez podstawy prawnej, decyzji o nakazie rozbiórki. Ten pogląd organu legł u podstaw odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości położonej w P., przy ul. L. (działka nr ewid. [...]). Sąd podał, że zasadniczym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest wpływ na decyzję o rozbiórce przydomowej oczyszczalni ścieków okoliczności stwierdzenia nieważności zapisu planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Dla rozważenia kwestii wpływu stwierdzenia nieważność planu miejscowego na orzekanie przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wydanej na podstawie tego planu decyzji o rozbiórce zasadnicze znaczenie ma, zdaniem Sądu, właściwe rozumienie art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Sąd przyjął pogląd orzecznictwa, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Nie można, w ocenie Sądu, zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Sąd przypomniał, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, bądź wydania decyzji bez podstawy prawnej, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Z tych względów stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu obowiązującego w dacie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu – przydomowej oczyszczalni ścieków, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków w dniu jej wydania nie była dotknięta tego typu wadami. Z powodu upływu czasu nie może tej oceny zmienić z mocą wsteczną sankcja prawna nieważności § 35 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w P. w części ograniczającej budowy przydomowych oczyszczalni ścieków do działek o powierzchni minimum 1500 m² (powierzchnia działki skarżącej wynosiła 603 m²). Pojawia się zatem, w ocenie Sądu, potrzeba ścisłego stosowania sankcji przewidzianej w art. 147 § 2 p.p.s.a. Skoro jest w nim mowa o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to należy przez to rozumieć właśnie sankcję wzruszalności, a nie sankcję nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1, 2, 3 k.p.a., art. 145a § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że art. 147 § 2 p.p.s.a. "może stanowić samoistną podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, odsyłając jedynie do trybu postępowania określonego w przepisach k.p.a. lub w postępowaniu szczególnym (ordynacja podatkowa), co ma zapewnić jednostce efektywną ochronę sądową w sprawach administracyjnych, stanowiąc element systemu gwarancji realnego wykonania orzeczenia sądu administracyjnego. Pozwala ono urzeczywistnić skutki wyroku sądu dla konkretnej sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, dla której unieważnione przez sąd przepisy stanowiły element podstawy prawnej", podczas gdy w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku próżno poszukiwać konkretnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisu szczególnego, który zdaniem Sądu I instancji, obok art. 147 § 2 p.p.s.a. winien być zastosowany do wznowienia postępowania w sprawie, 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie przez Sąd I instancji, który wskazuje, że "Skutek ex tunc sankcji nieważności wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego wobec kontrolowanej uchwały nie może prowadzić do konstatacji, że to organ administracji wydając na takiej podstawie decyzję wydał ją bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Są to w ocenie Sądu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, które powinny się ziścić już w przeszłości, najpóźniej w dniu wydania decyzji", podczas gdy orzeczenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego ze skutkiem ex tunc rodzi taki skutek, jakby zapisu objętego stwierdzeniem nieważności w ogóle nigdy nie było, a nie jak chce tego Sąd I instancji, aby przesłanki stwierdzenia nieważności istniały najpóźniej w dniu wydania decyzji, bez wskazywania jakiejkolwiek daty granicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problematyka sytuacji prawnej decyzji podjętej na podstawie przepisów planu miejscowego, którego nieważność stwierdzono po wydaniu tej decyzji, była niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie wskazywano, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji (por. np. wyroki NSA z 11.10.2017r., II OSK 2085/16, LEX nr 2412693; z 4.07.2017r., II OSK 1850/16, LEX nr 2325029; z 24.11.2016r., II OSK 1490/15, LEX nr 2228008). Te same uwagi należy odnieść do wszelkich decyzji wydanych na podstawie przepisów planu miejscowego, w tym do decyzji o nakazie rozbiórki. Stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku jest zatem prawidłowe, co sprawia, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. WSA nie naruszył bowiem ani art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1, 2, 3 k.p.a., art. 145a § 1 i 2 k.p.a., ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 października 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.