II OSK 1672/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 666/17 w sprawie ze skargi S. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2017 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. W. na rzecz S. K. i T. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 666/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2017 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd podkreślił, że w kwestii interesu prawnego skarżących w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ... położonej przy ulicy S. ... w G. (stanowiącego własność B. W., S. W. i P. W.) wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt: II SA/Gd 728/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli sądu była wówczas decyzja Wojewody P. z dnia 9 października 2012 r. Nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 20 czerwca 2012 r., którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 28 czerwca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ... położonej przy ulicy S. ... w G.. Sąd zbadał interes prawny skarżących, na wniosek których zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 28 czerwca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ... położonej przy ulicy S. ... w G.. Z uzasadnienia wyroku wynika, że skarżący posiadają interes prawny do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że "skarżące są właścicielkami działki nr ... i zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego przy ul. S. ..., która graniczy bezpośrednio z działką inwestorów o nr ... objętą planowaną rozbudową i przebudową. Organ wydający pozwolenia na budowę zobligowany był, z uwagi na bliskość planowanej rozbudowy i sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżących, rozważyć wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) kwestie zachowania odległości budynku od granicy oraz nasłonecznienia. W ocenie Sądu, taka konieczność przemawiała za uznaniem, że skarżące winny posiadać status stron w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę. Skarżące kwestionowały prawidłowość dokonanej oceny w zakresie nasłonecznienia powołując się na różnicę w poziomie terenów. Kwestia ta wymagała zatem badania, co przemawia za uznaniem, że skarżące winny posiadać przymiot stron postępowania, aby móc kontrolować prawidłowość ocen dokonanych przez organy w tym zakresie". W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 27 marca 2013 r. udzielającą B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ... położonej przy ulicy S. ... w G. na cele gospodarczo-garażowe i roboty związane z tą zmianą oraz dobudowę zjazdu do tej części budynku mieszkalnego. Następnie odmówiły skarżącym przymiotu strony dochodząc do wniosku, że działka skarżących nr ... wraz z usytuowanym na niej budynkiem mieszkalnym przy ul. S. ..., która graniczy bezpośrednio z działką inwestorów o nr ... objętą planowanymi robotami budowlanymi nie znajduje się obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania ilekroć kwestia wpływu inwestycji na ich nieruchomości musi być przez organ rozważana. Kwestionowane przez skarżące roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku na cele gospodarczo-garażowe zostały zaprojektowane w tym samym budynku, który wcześniej podlegał przebudowie i rozbudowie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 28 czerwca 2010 r. W ocenie Sądu, skoro w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 28 czerwca 2010 r. przyznano skarżącym przymiot strony to także w niniejszej sprawie skarżącym taki przymiot przysługuje. Skarżącym należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale umożliwi skarżącym ochronę ich interesów prawnych i kontrolę prawidłowości wydanej decyzji. Z uwagi na fakt, że w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej P. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że każda decyzja o pozwoleniu na budowę, na zmianę sposobu użytkowania może zostać poddana weryfikacji przez osoby, które nie posiadają interesu prawnego, albowiem nie istnieją w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego pozwalające na uznanie, że zamierzenie inwestycyjne może ograniczyć w jakichkolwiek sposób zagospodarowanie sąsiedniej działki, 2. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być osoby, których interes prawny nie mógł zostać naruszony albowiem nie istnieją przepisy prawa materialnego w niniejszej sprawie pozwalające na uznanie, iż mogły zostać wadliwe zinterpretowane. Nadto skarżące nie podają, jaki teoretycznie przepis prawa materialnego może naruszyć zakres robót objętych pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i T. K. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych postawach. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Według art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak wyznaczony zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę został unormowany dla postępowania zwykłego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do wyznaczenia zakresu podmiotowego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie ma również art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Artykuł 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ustanawia dwa warunki przyznania statusu strony w postępowaniu: – po pierwsze, warunek tytułu prawnego do nieruchomości; - po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie poza sporem jest przysługujący tytuł prawny do nieruchomości wnoszącym o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych. Spełnienie drugiego warunku to ustalenie położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu. Regulując obszar oddziaływania obiektu budowlanego art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane odsyła do przepisów odrębnych. Na system przepisów odrębnych składają się nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy ustawy – Prawo wodne, przepisy ochrony środowiska, przepisy z zagospodarowania przestrzennego, przepisy regulujące ochronę prawa własności zawarte w Kodeksie cywilnym. Wymaga też uwzględnienia art. 5 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, który wprost pozostaje w związku z art. 3 pkt 20, stanowiącym o obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wymaga rozpoznania, czy zostały uwzględnione interesy osób trzecich w aspekcie wykluczenia negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Podmiot, powołujący się na negatywne oddziaływanie obiektu budowlanego, na którego budowę inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, na nieruchomość, do której przysługuje mu prawo własności ma interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie Sąd przyjął, że przyznanie interesu pranego właścicielowi nieruchomości położonej przy granicy z nieruchomością, w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną udzielającą pozwolenia na budowę na tej nieruchomości obiektu budowlanego, ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, również w takim przypadku, gdy przedmiotem pozwolenia na budowę są w innym zakresie roboty budowlane tego obiektu. Podstawą do wyprowadzenia tego interesu prawnego będą przepisy prawa, których przestrzeganie wyłączy negatywny wpływ na obiekt budowlany, który posadowiony jest na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem objętym pozwoleniem na budowę. Stan faktyczny w sprawie co do położenia nieruchomości bezpośrednio przy terenie objętym inwestycją nie budzi wątpliwości. Zasadnie zatem zostało wyprowadzone, że żądającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przysługiwał interes prawny. W sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane i art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji nie jest zasadny. Przyjęta wykładnia nie otwiera dopuszczalności przyznania interesu prawnego każdemu właścicielowi nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie, a wskazuje na przesłanki jego wyprowadzenia. Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasadnie wywiódł podstawy do przyznania interesu prawnego, a wynik postępowania co do podstaw zastosowania sankcji nieważności wymaga ustalenia, czy pozwolenie na budowę nie narusza przepisów prawa w takim stopniu, że daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.