II SA/Gd 728/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S.K. i T. K. na decyzję Wojewody z dnia 9 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 czerwca 2012 r., nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących S. K. i T. K. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r., Nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na budowę - przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w G., na granicy z działką nr [...] obr. [...] położoną przy ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 30 września 2010 r. S. K. i T. K. zwróciły się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wnioskodawczynie wskazały, że nie brały udziału w postępowaniu, pomimo że powinny być jego stronami, gdyż należąca do nich nieruchomość zlokalizowana przy ul. [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestorów i tym samym znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Oświadczyły, że o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedziały się w dniu 9 września 2010 r. Postanowieniem z dnia 5 października 2010 r., nr [...], wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2010 r., nr [...], organ pierwszej instancji zobowiązał inwestorów do dostarczenia opinii rzeczoznawcy ds. ochrony przeciwpożarowej oraz opracowania dotyczącego zacieniania istniejącego budynku przy ul. [...] przez planowaną inwestycję przy ul. [...]. Decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., Nr [...], Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 28 czerwca 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając odwołanie S. K. i T. K. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 20.01.2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2010 r. Skargę na powyższą decyzję, złożoną przez S. K. i T. K., rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 278/11, którym uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 2010 r. nr [...], z uwagi na uchybienie formalne tj. wydanie postanowienia wszczynającego postępowanie wznowieniowe przez osobę nieuprawnioną do działania w imieniu Prezydenta Miasta. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r., Prezydent Miasta wszczął postępowanie wznowieniowe zgodnie z wnioskiem S. K. i T. K. Następnie decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r., NR [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ w sposób chronologiczny przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania z obszernym przytoczeniem motywów rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2010 r. Wskazano, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany został sporządzony przez uprawnionych projektantów, którzy ponoszą zawodową odpowiedzialność za sporządzony projekt. Projekt budowlany oraz zagospodarowania terenu spełniły warunki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 lutego 2010 r., która nie określiła drugiej linii zabudowy od strony ogrodu ograniczającej długość projektowanego budynku o 10,5 m. Decyzja odnosi się do kwestionowanej przez wnioskodawczynie szerokości budynku, ale tylko do części frontowej, która w projekcie została zachowana. W odniesieniu do kwestii zacienienia organ wyjaśnił, że inwestor przedłożył na wezwanie organu analizę zacienienia, z której wynika, że warunki techniczne w tym zakresie zostały spełnione. Inwestorzy przedłożyli również uzgodnienie w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, potwierdzające zasadność zastosowanego rozwiązania projektowanych naświetli w ścianie oddalonej o 3 m od granicy z działką budowlaną. Organ stwierdził, że usytuowanie naświetli jest zgodne z § 12, § 271-273 w zw. z § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ uznał, że brak jest przesłanek merytorycznych do uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. i T. K. podniosły zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Odwołujące się wskazały, że wydana decyzja narusza normę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdziły one, że organ nieprawidłowo dokonał analizy kwestii nasłonecznienia, bowiem z uwagi na różnicę poziomów gruntu na obu nieruchomościach, wysokość zabudowy planowanej przez inwestora liczona pod poziomu gruntu wynosi 8,3 a nie 7 m, zatem rozbudowa obiektu na ich nieruchomości będzie musiała być odsunięta od granicy o 5,3 m. Zbliżenie do granicy i wysokość projektowanego budynku powoduje zacienienie nieruchomości odwołujących się, wpływa niekorzystnie na charakterystykę energetyczną ich budynku i zwiększenie kosztów ogrzewania. W odwołaniu zarzucono, że pozwolenie na budowę wydano z naruszeniem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem budynek z otworami okiennymi zwróconym w stronę sąsiedniej działki winien być usytuowany w odległości 4 m od granicy działki. Organ niesłusznie zaakceptował zbliżenie do granicy na 3 m, wskazując, że przewidziane w ścianie otwory mają charakter naświetli i powołał się na § 271-273 i § 232 ust. 6 rozporządzenia. Odwołujące się stwierdziły, że przewidziany w projekcie do rozbiórki garaż stoi na granicy ich nieruchomości a nawet ją przekracza. Nadto w odwołaniu podniesiono zarzuty sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, wskazano na błędy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy i brak badań geotechnicznych. Wojewoda decyzją z dnia 1 października 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., zaprojektowana z zachowaniem wymaganych prawem odległości od granic działki, nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiadującej z inwestycją nieruchomości obejmującej działkę nr 141 przy ul. [...] w G., zatem zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie ogranicza możliwości rozbudowy budynku położonego na działce wnioskujących zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wpływ inwestycji na nieruchomość sąsiednią m.in. poprzez zwiększenie zacienienia działki, co podnoszą odwołujące, nie ogranicza możliwości jej zagospodarowania zgodnie z przepisami, możliwa jest zarówno rozbudowa lub nadbudowa istniejącego budynku na działce odwołujących się. Organ wskazał, że wymogi dotyczące zapewnienia czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych określa przepis § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który mówi, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700-1700, przy czym w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie tego wymagania co najmniej do jednego pokoju. Warunek ten w przedmiotowej sprawie jest spełniony, co potwierdza analiza znajdująca się w aktach sprawy. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących związanych z § 13 ust. 1 rozporządzenia, który mówi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Biorąc pod uwagę, że wysokość rozbudowywanej części budynku nieznacznie przekracza 7 m, zaś odległość pomiędzy tą rozbudową a mogącą powstać na działce nr [...], w odległości 4 m od jej granicy, ścianą z otworami okiennymi wyniosłaby 7 m, należy uznać, że przytoczony powyżej przepis § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia byłby spełniony dla okien usytuowanych 4 m od granicy działki. Organ stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymogi dotyczące odległości budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej, zawarte w § 12 w/w rozporządzenia. W rozbudowywanym budynku, w ścianie odległej o 3 m od granicy działki należącej do skarżących, zaprojektowano nieotwieralne naświetla o odporności ogniowej El 60, przez co pozostaje ona ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych i spełnia warunki rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przyjęcie takiego rozwiązania również nie powoduje objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania inwestycji, ponieważ wykonanie w ścianie zwróconej w stronę sąsiedniej działki przeszkleń umożliwiających widok na tę działkę nie stoi w sprzeczności z żadnym przepisem prawa, ani nie ogranicza możliwości zagospodarowania sąsiedniej działki. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20.06.2012 r. nr [...] oraz decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmują swoim zakresem postępowania w sprawie rozbiórki garażu, w związku z powyższym organ nie jest uprawniony do wypowiadania się w tej kwestii w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzeniu, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej nie poddając merytorycznej ocenie całości poprzedzającego ją postępowania. Prezydent Miasta, mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, miał podstawe aby uznać, że działka nr [...], położona przy ul. [...] w G., znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, wobec czego jej właścicielom nie przysługuje status stron postępowania. Wobec tego organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyły S. K. i T. K., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 6, 7 i 145 § 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez odmowę uznania skarżących za strony postępowania, niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo braku zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, naruszenie przepisów § 6, 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób sprzeczny z rozporządzeniem, oraz naruszenie art. 2, 32 i 64 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa, bezprawnie ograniczenie prawa własności skarżących, stojące w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na okoliczności związane z planowaną inwestycją, które wpłyną na ograniczenie zabudowy na działce skarżących - wysokość nowego budynku, która zdeterminuje konieczność odsunięcia się skarżących z lokalizacją nowego budynku na ich działce o 5,3 m od granicy. Nadto, skarżące wskazały na znaczne przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki, który zamiast 30% wynosi 34,19%. Wskazano również na zawilgocenie ścian budynku skarżących, które wobec braku nieprawidłowości w instalacji wodociągowej i ciepłowniczej na ich działce, przyczyn tego stanu rzeczy upatrują w podniesieniu się poziomu wód gruntowych związanym z głębokością i kubaturą inwestycji na działce sąsiedniej. Skarżące wskazały, że inwestycja na działce sąsiedniej prowadzi do powstania domu wielomieszkaniowego. Ponownie wymieniono nieprawidłowości związane z przedmiotową inwestycją, tj. bezprawne poszerzenie elewacji frontowej, zmniejszenie odległości od granicy z działką sąsiednią, samowolną rozbiórkę garażu stojącego częściowo na działce skarżących oraz niezasadną zmianę kąta nachylenia dachu i podwyższenie kalenicy o 15 cm w stosunku do obiektu bliźniaczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga jest uzasadniona. Kontroli legalności w postępowaniu przed sądem poddana została decyzja Wojewody z dnia 1 października 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji tegoż organu z dnia 28 czerwca 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...]. Przyczyną odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, po wznowionym postępowaniu, był brak interesu prawnego skarżących. Organy uznały, że ze względu na brak oddziaływania inwestycji na działkę stanowiącą ich własność położoną przy ul. [...] o nr ewidencyjnym [...], słusznie nie brały one udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przedmiotową rozbudowę. Tym samym podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogła stanowić o zasadności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę została uregulowana w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Z powyższego wynika, że w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306). Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie - Prawo budowlane a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy. W szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne realizacji inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2007 r., II SA/Gd 599/07, LEX nr 504650; wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r., II OSK 370/09, LEX nr 597561). Te wszystkie przepisy powinny być przeanalizowane przez organy administracji celem podjęcia decyzji o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie interpretacji unormowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego reprezentowane są dwa stanowiska. Pierwsze stanowisko, że przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje właścicielowi nieruchomości jedynie w tym przypadku, gdy projektowana inwestycja narusza konkretne unormowania wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. W takim przypadku, właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania jedynie w sytuacji, gdy projekt budowlany, sprzecznie z prawem, ogranicza ich uprawnienia. Natomiast drugie stanowisko zakłada, że właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania ilekroć kwestia wpływu inwestycji na te nieruchomości musi być przez organ rozważana. W tym przypadku, właściciele sąsiednich nieruchomości mogą w toku postępowania podnosić zarzuty w zakresie wpływu inwestycji na nieruchomość i kwestionować prawidłowość ocen organu w tym zakresie. Sąd w niniejszym składzie, co do zasady, przychyla się do drugiej z tych interpretacji, jako zapewniającej możliwość udziału w postępowaniu właścicielom nieruchomości, odnośnie których organ dokonuje ustaleń i oceny prawnej kwestii istotnych z punktu widzenia zagospodarowania tych nieruchomości. Pozbawienie takich osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno dokonane ustalenia faktyczne jak i ocena prawna organu w tym zakresie mogą być błędne, a właściciel takiej nieruchomości, pozbawiony statusu strony, nie mógłby kwestionować stanowiska organu w tym zakresie i bronić swych interesów. Zatem samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306). Jeżeli kwestia spełnienia przewidzianych przepisami odległości od granicy nieruchomości, czy też warunków nasłonecznienia wymaga w postępowaniu o pozwolenie na budowę szczegółowego badania, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości należy zapewnić przymiot strony postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. W wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że skarżące są właścicielkami działki nr [...] i zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego przy ul. [...], która sąsiaduje z działką nr [...] objętą planowaną rozbudową i przebudową. Z map znajdujących się w przedłożonym w sprawie projekcie budowlanym wynika, że działka skarżących o nr [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestorów o nr [...]. W niniejszej sprawie, organ wydający pozwolenia na budowę zobligowany był, z uwagi na bliskość planowanej rozbudowy i sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżących, rozważyć wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) kwestie zachowania odległości budynku od granicy oraz nasłonecznienia. W ocenie Sądu, taka konieczność przemawiała za uznaniem, że skarżące winny posiadać status stron w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę. Skarżące kwestionowały prawidłowość dokonanej oceny w zakresie w zakresie nasłonecznienia powołując się na różnicę w poziomie terenów. Kwestia ta wymagała zatem badania, co przemawia za uznaniem, że skarżące winny posiadać przymiot stron postępowania, aby móc kontrolować prawidłowość ocen dokonanych przez organy w tym zakresie. Organy nie dokonały ustaleń w tym zakresie i nie ustosunkowały się do podniesionego zarzutu różnic w poziomie terenu. Kwestia ta wymaga zbadania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżące kwestionowały zachowanie przewidzianej w rozporządzeniu odległości planowanej rozbudowy od granicy nieruchomości. W projekcie przebudowy przyjęto, że ściana w rozbudowywanym budynku na działce nr [...], zwrócona w kierunku granicy z działką nr [...] wyposażona będzie w tzw. naświetla, czyli nieotwieralne otwory umożliwiające dostęp światła. Organy uznały, że z uwagi na nieotwieralność naświetli nie powinny być one traktowane jako otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, a zachowanie odległości 3 m od granicy z działką nr 141 uznano za pozostające w zgodzie z przepisem W ocenie Sądu stanowisko to nie jest słuszne. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W § 12 ust. 1 pkt 1 i następnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu ustawodawca posłużył się określeniem otwory okienne i drzwiowe, nie zawierając definicji tego pojęcia. Natomiast w treści rozporządzenia, w przepisach dotyczących oświetlenia pomieszczeń, użył określenia okna (§ 57 ust. 2 rozporządzenia). W języku potocznym za otwór okienny uznaje się otwór w ścianie budynku umożliwiający dostęp światła do wnętrza budynku, jak również widok na zewnątrz budynku. Taką samą funkcję pełni wypełnienie otworu okiennego w postaci okna, chroniąc dodatkowo wnętrze budynku przed czynnikami atmosferycznymi. Zarówno okno, jaki i otwór okienny pełnia tę samą zasadniczą funkcję związaną z zapewnieniem dostępu światła i widoku. Z wykładni językowej wynika zatem, że funkcja otworu okiennego i okna jest tożsama, natomiast otwór okienny nie jest zabudowany oknem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1544/07, wyrażono stanowisko, że jeśli chodzi o znaczenie wyrażeń "otwory", "otwory okienne" i "okna" użytych w § 12 ust. 3 i ust. 6 oraz w art. 57 ust. 2 rozporządzenia, to zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, że gdy nie ma w tekście prawnych definicji legalnych, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń. W przepisach tych zatem użyto wyrazów i zwrotów tożsamych. (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp światła dziennego oraz widok pełnią niewątpliwie taka samą funkcję jak okna, czy też otwory okienne. Kwestia braku otwieralności takich okien nie może mieć znaczenia dla oceny ich charakteru na gruncie § 12 rozporządzenia. Także tradycyjne okna mogą mieć charakter okien, które nie są otwierane. Wykładnię taką potwierdza treść innych unormowań rozporządzenia, które w § 38, 106 ust. 2 pkt 2, czy 147 ust. 2 wskazuje na istnienie okien otwieranych jak i okien nieotwieranych. Uznania wykonanych otworów za otwory okienne wymaga także konieczność zapewnienia spójności unormowań rozporządzenia. Rozporządzenie to w § 57 przewiduje, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy (ust.1). W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12 (ust.2). Rozbudowę budynku na działce nr [...] zaprojektowano w taki sposób, iż w jego ścianie zlokalizowanej w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] umieszczono nieotwieralne przeszklenia nazwane "naświetlami", odpowiadające normom w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z projektu budowlanego wynika, że planowane naświela mają zapewnić dostęp światła dziennego do zaprojektowanych pomieszczeń i są w tych pomieszczeniach jedynym źródłem dostępu światła. Spełnienie wymogu § 57 rozporządzenia następuje w tych pomieszczeniach poprzez wykonanie naświetli. Traktowanie naświetli, jako elementu stanowiącego spełnienie wymogu § 57 rozporządzenia prowadzi do uznania, że naświetla te są oknami w rozumieniu tego przepisu. Takie samo znaczenie należy zatem nadać naświetlom na gruncie § 12 rozporządzenia. (por. cytowany wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1544/07) Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zakazuje umieszczania otworów okiennych w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną co oznacza, że zaprojektowana zabudowa nie odpowiada wymogom technicznym rozporządzenia. Bez znaczenia jest bowiem, jaki rodzaj okna zostanie umieszczony w zaprojektowanym otworze okiennym. Dotyczy to również okien z materiałów niepalnych czy trudno zapalnych oraz okien nieotwieralnych. Okoliczności te są z punktu widzenia treści § 12 rozporządzenia obojętne. W § 12 ust. 4 rozporządzenia wskazano, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia przewidują wyjątkowe zmniejszenie odległości zasadniczych przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W takiej sytuacji prawodawca przewidział objęcie nieruchomości sąsiednich obszarem oddziaływania inwestycji. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której zaprojektowano ścianę budynku zwróconego otworami okiennymi w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wobec zmniejszenia dystansu dzielącego ścianę z otworami okiennymi od granicy z działką sąsiednią do 3 m, zamiast wymaganych 4 m, w sprawie nie zachodzą przesłanki § 12 ust. 1 rozporządzenia. Uzasadnia to objęcie działki skarżących obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Skarżącym winien zatem przysługiwać przymiot strony postępowania. Z powyższych okoliczności wynika, że skarżącym należało w niniejszej sprawie przyznać przymiot stron postępowania także na gruncie wąskiej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężającej krąg stron do właścicieli nieruchomości, w przypadku których doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Sposób usytuowania działki objętej inwestycją w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących oraz sposób usytuowania obiektów budowlanych istniejących i planowanych, uzasadnia przyjęcie, iż planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i objęcie jej zakresem oddziaływania tej inwestycji, co legitymuje jej właścicielki do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pozbawienie statusu strony właścicielek działki bezpośrednio graniczącej z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony ich interesów, należało uznać za niezgodne z prawem. Skarżącym należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale umożliwi skarżącym ochronę ich interesów prawnych i kontrolę prawidłowości wydanej decyzji. Organy administracji orzekając w toku wznowionego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę naruszyły unormowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uznać, iż skarżące posiadają status stron postępowania. W toku postępowania wznowieniowego organ winien zatem ocenić prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie organ winien rozważyć podniesione przez skarżące zarzuty dotyczące zacienienia ich nieruchomości przez planowaną inwestycję, sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz wszelkie inne zarzuty dotyczące wadliwości wydanego pozwolenia na budowę. Organ będzie przy tym związany przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnią unormowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i w związku z tym zastosuje art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Wojewody na rzecz skarżących S. K. i T. K. solidarnie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w łącznej kwocie 497 zł.