II SA/Lu 874/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji pełnienia służby oddala skargę. W dniu 23 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej także: Dyrektor), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: u.p.w.k.a.s.), przedstawił A. D. (dalej: skarżąca) propozycję określającą następujące warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L.: 1) rodzaj umowy o pracę - umowa na czas nieokreślony; 2) stanowisko służbowe - starszy specjalista zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej; 3) jednostka organizacyjna - Izba Administracji Skarbowej w L.; 4) komórka organizacyjna - Drugi Referat Rachunkowości Budżetowej w Wydziale Rachunkowości Budżetowej oraz Planowania i Kontroli Finansowej; 5) miejsce wykonywania pracy: - B. P.; 6) wynagrodzenie miesięczne: - wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika 2,069 kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, - dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, 7) wymiar czasu pracy: pełny etat. Dyrektor wskazał, że zaproponowane skarżącej warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu. Organ pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.k.a.s., w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji; przy tym niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, w myśl art. 170 ust. 1 pkt 3 u.p.w.k.a.s., stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. W dniu 7 czerwca 2017 r. skarżąca przyjęła zaproponowane jej warunki zatrudnienia, zastrzegając jednak, że nie wyklucza to – w jej ocenie – zaskarżenia przez nią omawianej propozycji zatrudnienia, będącej de facto decyzją o zwolnieniu ze służby. W skardze na decyzję zawartą w powyższej propozycji oraz w piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2018 r. skarżąca, wniosła o uchylenie tej decyzji, przekazanie do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązanie organu w wytycznych uzasadnienia wyroku do przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania propozycji służby, oraz – z uwagi na podnoszone przez organ wątpliwości co do statusu funkcjonariusza w okresie po wydaniu wyroku do czasu wydania poprawnej propozycji – uznanie, że skarżąca nadal jest funkcjonariuszem, w oparciu o art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s., a termin 31 maja 2017 r. na przedłożenie propozycji służby jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Skarżąca zarzuciła, że pomimo upływu ustawowego terminu, określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., Dyrektor nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izbie Administracji Skarbowej w L.. Zdaniem skarżącej, przedłożona jej przez organ propozycja pracy stanowiła w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu jej ze służby, albowiem każda decyzja skarżącej w stosunku do tej propozycji, a więc zarówno jej przyjęcie, jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowało w konsekwencji zwolnieniem skarżącej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej propozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie została złożona w specyficznej sytuacji procesowej. Mianowicie, po przedstawieniu skarżącej przez Dyrektora opisanej na wstępie propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L. oraz po przyjęciu tej propozycji przez skarżącą, oprócz rozstrzyganej skargi, skarżąca złożyła do Sądu także dwie inne skargi, w których zarzuciła Dyrektorowi bezczynność polegającą na: - uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. (sygn. akt II SAB/Lu 126/17); - braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: KAS), zawartej w propozycji zatrudnienia złożonej w dniu 25 maja 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. (sygn. akt II SAB/Lu 128/17). Zauważyć należy, że we wszystkich tych skargach strona podniosła tożsamą argumentację faktyczną i prawną, akcentując bezzasadne pozbawienie ją przez Dyrektora statusu funkcjonariusza pełniącego służbę w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, co nastąpiło wskutek nieprzedstawienia jej propozycji służby, lecz jedynie złożenia propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w L., którą to propozycję – ze względów ekonomicznych – zmuszona była przyjąć. Skarżąca podkreślała przy tym, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 czerwca 1998 r. stwierdził, że "ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie tak aby wykluczyć wszelką dowolność władz publicznych Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej, oraz zwolnieniu z tej służby" (K 28/97, OTK ZU 1998, z. 4, poz. 50). Wskazać należy, że Sąd – co do zasady – podziela powyższą argumentację skarżącej. Podnieść trzeba, że zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej także: u.k.a.s.), z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.k.a.s., odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości winni składać odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepis art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.k.a.s. oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.k.a.s., wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) bądź po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). Stosownie do art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s., w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (pkt 1), stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej (pkt 2) – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W tym stanie prawnym Dyrektor wykorzystał – jak stwierdził w piśmie z 22 czerwca 2017 r. (nr: [...]; akta administracyjne), swoje "autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji" co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby i odmówił skarżącej uwzględnienia jej wniosku o przedłożenie pisemnej propozycji pełnienia służby. Dyrektor wskazał w tym piśmie, że na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. owo "autonomiczne prawo", oznacza, że "propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi". W konsekwencji, organ uznał, że przedłożona skarżącej "propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L. znajduje oparcie w przepisach prawa". Powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści powołanego przepisu - art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie wskazanych tam organów do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to niewątpliwie stanowi jeden z instrumentów niezbędnych dla efektywnego prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w u.k.a.s., w tej części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jak należy zakładać, prawidłowy dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej jest istotny z punktu widzenia zakładanego przez ustawodawcę celu, jakim – między innymi – miało być: "posiadanie przez osoby zatrudniane albo przyjmowane do służby nie tylko merytorycznych, ale również etycznych kwalifikacji. Przeszłość takich osób nie może budzić wątpliwości, wymagają tego bowiem szeroko rozumiana sprawiedliwość dziejowa, poczucie odpowiedzialności wobec historii i przyszłych pokoleń. Przyjęte rozwiązania umocnią prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych w państwie prawnym" (zob. uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej; druk nr 826/VIII; dostępny: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=826). W ocenie Sądu, mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy - do czasu wygaśnięcia tych stosunków w trybie określonym w art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s – ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Mając powyższe na uwadze, Sąd wyrokami z dnia 16 stycznia 2017 r., zapadłymi w sprawach o sygn. akt II SAB/Lu 126/17 i II SAB/Lu 128/17, uwzględnił złożone przez skarżącą skargi na bezczynność Dyrektora i odpowiednio: zobowiązał ten organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz do rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 6 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Nie oznacza to jednak, że zasadna była złożona w niniejszej sprawie skarga, która dotyczy – jak twierdzi skarżąca – zawartej w omawianej propozycji z dnia 23 maja 2017 r. decyzji administracyjnej. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że decyzji takiej organ dotychczas nie wydał. Okoliczność ta stanowiła bowiem podstawę do zobowiązania Dyrektora przez Sąd do "wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy" w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 126/18. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że nie ma podstaw, by twierdzić – jak to czyni skarżąca – że obowiązujące przepisy pozwalają na zaproponowanie funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej tylko dalszych warunków służby, a nie pozwalają na przedstawienie mu warunków zatrudnienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.). Niewątpliwie, jak podniesiono wyżej, zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo składa tym osobom propozycję pełnienia służby. Zauważyć należy, że art. 167 ust. 4 u.p.w.k.a.s. pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnie propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby, a art. 169 ust. 3 u.p.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. wynika jednoznacznie, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Natomiast art. 174 ust. 3 p.w.k.a.s. stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia, w szczególności prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017. Analogicznie do tego rozwiązania ukształtowany został art. 175 ust. 2 p.w.k.a.s., który wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. Wymaga zatem podkreślenia, że cytowane przepisy wyraźnie wskazują, że ustawodawca dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby. Oczywiste jest zarazem, że ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby, wprowadzając rozwiązanie, zgodnie z którym wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się z mocy funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i Sąd nie ma kompetencji, by oceniać, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Nie budzi zarazem wątpliwości, że wobec zobowiązania przez Sąd Dyrektora omawianymi wyżej wyrokami do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą oraz do rozpoznania jej odwołania z dnia 6 czerwca 2017 r., interes prawny skarżącej uzyskał należytą ochronę. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.